张力（教育部教育发展研究中心，北京 100816）
摘要
相比经济、政治、军事等领域的智库建设而言，我国教育智库还有很多改进与提升的空间。当前，根据党中央和国务院新的部署要求，中国特色新型教育智库建设进入一个全新阶段。新型教育智库需要在优先满足政府决策需求的基础上，更为精准锁定并不断开拓培育用户需求；在教育服务属性分化的环境中，更加关注教育领域的政策分类和话语特征；在明确战略方向和基本原则的前提下，更好地提升教育智库服务的可靠性和有用性。
关键词
新型智库；教育决策；公共政策
纵观古今中外，智囊早已有之，多为谋略所用。古人云：“谋有不足者三：仁废，则文谋不足；勇废，武谋不足；备废，则事谋不足。”[1]这说明政治军事决策须重在谋略准备，各类智囊可担此任，后来逐渐引入其他领域。当今所谓智库，也称智囊团,是一种特殊生产知识和思想的组织，按照费孝通先生的说法，“回想起（20世纪）40年代我初访美国，当时罗斯福起用一些教授到政府里当官，智囊团还是个新名词”[2]。而现代社会意义上的智库，主要是指“以公共政策为研究对象，以影响政府决策为研究目标，以公共利益为研究导向，以社会责任为研究准则的专业研究机构”[3]。“从组织形式和机构属性上看，智库既可以是具有政府背景的公共研究机构（官方智库），也可以是不具有政府背景或具有准政府背景的私营研究机构（民间智库）；既可以是营利性研究机构，也可以是非营利性机构。”[4]
目前，相比经济、政治、军事等领域的智库建设而言，我国教育智库力量还显得比较分散，区域之间布局很不平衡，研究能力和成果显示等方面还有很多改进与提升的空间。根据党中央和国务院新的战略部署，中国特色新型教育智库建设进入一个全新阶段。刘延东副总理对新型教育智库建设作出重要批示，教育部领导提出许多要求，新型教育智库建设倍显任重道远。本文拟就当前中国特色新型教育智库建设的若干问题作一概要分析。
一、更为精准锁定并不断开拓培育用户需求
加强中国特色新型智库建设，看重的主要是政府决策需求。智库的外部需求可能多种多样，尤以政府决策最重要。不管有没有智库，政府决策需求都客观存在，有了高水平智库，应有利于增强决策可靠性。所谓现代社会中的新型智库生长和发展，重要的制度环境就是依法决策、科学决策、民主决策。
提高决策科学化、民主化水平，正式写入中央文件，是在党的十五大报告中，后来的十六大和十七大报告都重申了这一要求。党的十八大报告进而要求，“坚持协商于决策之前和决策之中”。十八届三中全会决定根据习近平总书记重要指示精神，首次提出：“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。”新型智库，是在加强社会主义协商民主建设部分来阐述的，也就是说，希望新型智库在决策咨询过程中发挥更大作用。今年，中办和国办印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》（简称《新型智库建设意见》）强调，新型智库是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，应当以服务党和政府决策为宗旨，以政策研究咨询为主攻方向。《新型智库建设意见》明确要求，到2020年，统筹推进党政部门、社科院、党校行政学院、高校、军队、科研院所和企业、社会智库协调发展，形成定位明晰、特色鲜明、规模适度、布局合理的中国特色新型智库体系，充分发挥中国特色新型智库咨政建言、理论创新、舆论引导、社会服务、公共外交等重要功能。[5]
深入领会中央决策的总体要求。中国特色新型教育智库最大的用户是政府，最需要优先满足的是政府决策需求，政府决策需求本身就很多样化，新型智库精准锁定用户需求是第一位的。同时，新型教育智库还可以开拓培育新型用户乃至形成用户群，比如政府之外其他组织，当然，这也是多年来的世界性难题。综观市场经济发达国家的智库，无论是传统的还是新型的，术有专攻的居多，有些智库常年锁定的就是很窄范围的用户，进入新世纪以来，也都面临着开拓培育新型用户的压力和挑战。
从国际教育决策相关智库视野看，大致分为三大板块。一是美国。在两党竞争执政、利益集团压力明显的制度下，公共决策的协调成本巨大，而决策研究支持系统，特别是经济政策、公共政策等领域研究十分发达，而且能够即时辐射到教育政策领域。美国著名大学有教育政策研究机构，社会上也有研究教育政策问题的基金会或民间团体，从而形成了与其他领域优势互补的智库群。二是欧洲。在近20多年来欧盟一体化进程中，在经济政治等方面发挥主导或引领作用的，如英、德、法等国，不仅关注本国教育政策研究，而且越来越多研究欧盟区教育政策问题，形成了相对比较固定的协作圈。其中，独立的、或附属于大学的教育智库群体呈现出多样化特色，承担的教育政策研究项目，有些由欧盟委员会等用户直接授权，有些则属于经济体双边或多边合作范畴。在一定意义上讲，冷战前欧洲各国教育体系及决策非常分散的传统格局正在显著变化。三是亚太、非洲、拉美等地区。许多国家的教育政策和本土政治制度、文化形态等紧密相关，教育政策研究及其智库建设处于不同制度尤其是利益集团的夹缝之间，明显受到地区性组织或国际组织的影响。
关于国际组织相关的教育智库行为，深受各成员国利益诉求表达、汇集、协商机制的影响，若要形成区域乃至全球宏观教育领域内的倡导倡议及行动方案，势必在不同方面寻求共同点。当然，不同国际组织逐渐形成各自的领域侧重点，如联合国教科文组织（UNESCO)、世界银行及所属机构，普遍关注的是基础教育、职业教育、终身学习（部分高等教育）等政策问题；经济合作与发展组织（OECD)研究团队更多关注高等教育政策问题；其他国际组织，如联合国儿童基金会（UNICEF)、联合国开发计划署（UNDP）、国际劳工组织（ILO）等也各有特点。有些国际组织并没有多少常设专家或独立设置机构，而是通过委托、招标、协议等方式，形成专题调研报告，对各自组织成员国特别是发展中国家的宏观教育政策，提供带有一定价值取向的参考研究材料，从而可能产生不同程度的影响。
因此，我们既要从海外智库生存发展的经验中汲取营养，更要始终立足于我国社会主义初级阶段基本国情，在中央的统筹规划下，充分调动政府部门决策研究机构、高等学校、科研机构、学会、协会及其他社会组织的作用，尽快形成多方位、多主体建设智库群的新格局，优先服务和满足各级政府决策的咨询研究需求，同时，不断拓展和培育政府以外的用户需求。其中来自企业、学校、科研机构、社会组织、媒体、社区等方面的需求，恰恰许多是由用户相关单位参与政府决策过程中体现出来的，比如产学研协同创新、考试招生制度改革、管办评分离体制改革等，都离不开“接地气”的施行运作。政府宏观决策将多在廓清政府权力清单范围内的问题及其对策，而宏观决策真正在企业、学校、科研机构、社会组织、媒体、社区等落到实处并收到实效，与决策运行操作相关的智库研究的有效跟进将有很多用武之地。所以，智库精准锁定的是政府用户决定“做正确的事”，而开拓培育的是决策执行端用户“正确地做事”。[6]
二、更加关注教育领域的政策分类和话语特征
谈到教育领域的政策分类和话语特征，需要从当前国内外对教育服务属性分化的认识入手。改革开放以来特别是进入新世纪以来，我国以改善民生为重点的社会建设取得显著进步，但限于基本国情条件，总体上还不能施行类似高收入国家的福利型社会政策。既然教育不宜笼统地被产业化，又不能完全由财政包揽下来，所以，在服务分类框架内，就应按公益程度的大小作出合理划分。世界银行主张服务“两分法”，即划定公共服务和非公共服务。近年来我国逐渐采用“三分法”，即先切分公共服务和非公共服务，再将公共服务分为基本和非基本两类，这从我国“十一五”和“十二五”时期国民经济和社会发展规划纲要两个文本就可以看得十分清楚，也是教育政策分类的重要基点。
一般而言，基本公共服务由公共财政全额负担，免费或基本免费提供，比如义务教育和特殊教育；非基本公共服务由公共财政进行资助、补贴或购买，受益者分担适当成本，保持低收费水平，比如学前教育、高中阶段教育、职业教育、高等教育、继续教育等非义务教育；非公共服务由民间资本经营，按成本或超成本收费，营利（微利）的多样化选择，财政不介入，比如按市场机制运作的线上线下培训等。[7]
服务公共性的认定，主要取决于宏观制度设计和公共财政能力，在一定意义上，也就是政府的政治承诺及其相关决策，在不同国家（地区）会表现出明显差异。从世界银行关于监管、付费、直接提供可以作为政府采用的三类干预方式看，[8]法治政府或服务型政府可以不强调服务提供方性质，而是看重服务性质，由服务性质来确定政府选择何种政策手段，诸如鼓励提倡、直接资助、明令禁止、不禁止也不提倡，等等。随着高收入、中等收入、低收入等不同群体的教育需求日趋多样化，应区分基本公共教育服务、非基本公共教育服务、非公共教育服务的不同属性，对供需关系及其运作机制分别作出合理定位，尤其要清晰界定和准确选择政府的作为方式，从法治国家、法治政府、法治社会一体建设的全局出发，我国正在全力推展的权力清单和负面清单制度，必将创设教育服务业的良好制度生态。
在服务“三分法”的基础上，政府决策也可细分为公共政策属性和非公共政策属性。一般而言，公共教育服务将凸显公共政策属性，非公共教育服务，如果基本上由市场机制运作，政府只负责监管，与此相关的公共政策属性会显得较为有限。
正是由于公共政策基本属于政治过程，因而其民主化的成份比科学化更多。当然，即使是公共政策，也可再分为动增量还是动存量。从教育领域来看，动增量的公共政策往往更偏重科学化，比如地震灾后国家投几百亿加上地方配套，加固中小学校舍，一般不需要广泛征求民意，而是把施工方案设计好，把施工过程监管好，质量达标尽量不出腐败就行了。但是，动存量的公共政策就更偏重民主化，比如有些地方撤村并镇，牵涉村小学布局，关系到孩子就近入学，就不完全是科学决策了，要征求大多数村民赞同才行。
至于非公共政策，尽管涉及公共利益，但需作出战略谋划，要让社会上非专业人士和群众判断起来就很难，所以，对决策科学化程度要求高于民主化。问题是教育服务的环境背景特别复杂，非公共教育服务也将涉及大量利益相关群体需求，并不认定其科学化和民主化要求孰为高下，政府决策和社会参与都是必不可少的。之所以现在各地家教补习市场、外教聘用、教育服务中介等方面乱象丛生，服务信用很差，主要是因为现有行政法规政策不够清晰，政府监管行为缺位，行业协会自律他律机制也未成型。
从长远看，教育智库之所以能够生存发展，也必须锁定一下政策分类。如果在研究某一类政策问题的过程中采取了不恰当的办法，所提出的咨询建议不但没有人听，而且会起反作用。另外，熟悉话语也很重要。总的来看，有可能影响决策过程的，大致有政策话语、学术话语、公众话语、媒体话语，四类话语交织在一起，对同一政策问题各抒己见，而且，网络时代新媒体、自媒体的介入，使决策话语格局变得更加纷繁复杂。对此，新型教育智库需要很好了解、把握、熟悉不同话语特征，对问题及成因作出客观冷静的判断，而且能够善用不同话语，进行有效表达和传播。
三、更好提升教育智库服务的可靠性和有用性
建设中国特色新型智库，是完善中国特色决策支撑体系，推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要，是推进科学执政、依法行政，增强政府公信力的重要内容。新型智库之所谓新，区别于以往智库，就在其于本质特征和环境条件都发生了变化，智库正在成为国家治理体系不可或缺的组成部分，是国家治理能力的重要体现。
以前有些地方公共政策匆忙出台，走了弯路或者出现失误，主要是因为决策者自以为是，不太愿走决策科学化民主化程序，不屑于采用智库咨询成果，那时的智库有劲使不上。随着行政体制改革的深化，服务型政府和法治社会的建设进入新的阶段，社会对政府决策合法性合理性的关注度与日俱增，尤其是协商民主纳入决策必备程序，这对智库来说，既是很好机遇，可以培育出更多新型用户，让其感受到新型智库的作用，同时，也会面临很大挑战，因为一旦出现低水平或误导性的决策咨询成果，必将导致智库可信度下降。
为此，按照《新型智库建设意见》确定的智库建设四项基本原则，“坚持党的领导，把握正确导向；坚持围绕大局，服务中心工作；坚持科学精神，鼓励大胆探索；坚持改革创新，规范有序发展。”[5]中国特色新型智库包括新型教育智库提供的服务，一要可靠，二要有用，三要选择适当呈现方式，应该着力在以下四个方面迈开新步。
第一，主动研判用户需求。许多用户需求会分为规定动作和自选动作，政府决策方提出的研究咨询需求，包括短平快的和中长期的，皆是智库需要完成的规定动作重点。可靠而有用的新型教育智库，必须靠近政府用户需求，开展时效性强的调研，提供有质量的成果，同时，也需要足够的自选动作储备，即对决策及其实施的基本面、宏观走势、环境背景、战略方向等，开展持续而深入的研究，除应对用户逐渐变化的需求外，还有可能挖掘用户潜在的需求。例如，近年来国家级和省级教育科学规划重大招标课题和重点课题，立项导向之一就是探索尝试为决策服务，可以看成规定动作和自选动作的交集。而智库咨询研究的价值取向是中立还是不中立，显然是理顺智库与用户关系的又一世界性难题，需要根据具体情况判定。
第二，积极开展协同创新。当前，我国政府、准政府、非政府的教育科研机构数量众多，不少处于较为松散和相互疏离的状态，建设新型教育智库，迫切需要开放眼界、集思广益、广征众议、博采众长。鉴于我国产学研协同创新已迈开新步，不管是企业集团，还是高校和科研院所，都在努力形成深度合作机制，比照国家正在建设的产学研协同创新2011计划平台模式，[9]可以实验打造共建分享的资源平台，促进教育智库之间的交流合作，加快形成长效机制。国家级、地方级、高校和科研机构层面的政策科研行动，应加强相互之间的衔接沟通，在不同科研机构“十三五”期间科研工作包括智库建设的规划中，可以考虑安排跨机构合作、协作攻关的约定或协议，联手定期研讨分析，定期交流成果，实现各方优势互补。当单个智库在努力打造用户群的同时，探索形成智库群应是并行不悖的，智库群与用户群良性互动，完全有可能营造出互利共赢、合力攻坚的关系网。
第三，提高服务质量水平。有质量的政策研究，未必有用；但是有用的政策研究，必定是有质量的。所谓有质量的政策研究，主要是政策问题选准，分析方法得当，数据证据可靠。既然智库最大用户是政府决策部门，最终是判定政策研究成果是否有用，那么，新型教育智库就必须重视质量并且根据用户需求不断改进。新型教育智库的建设，还要扎实练好内功，坚持问题导向研究的思路，秉持基于事实证据研究的方针，应本着力所能及、量力而行的原则，尽量把要研究的问题选准，把边界弄清楚。只有沿着正确方向和有限目标，集中攻关才会效益更高，才能出有质量的成果。应该容纳多个声音多种想法来汇聚研判，针对同一事实数据证据，新型智库所提供的咨询成果，有时不局限于某一价值取向，而应适度提出兼顾可行性与不可行性的备选方案。无论何类研究报告都应是基于事实证据的，尽量避免有感而发的感性推论和演绎。为了提高数据信息信度效度，用户方特别是政府用户，应依法推行政务公开或相关事务公开，提供决策咨询相关的信息，为支持智库项目运行提供必要的便利条件。
第四，重视和规范成果传播。新型教育智库在优化人员结构、科学选择课题、恪守研究规范的基础上，还须重视成果的呈现与传播。智库成果的适当呈现方式，核心是在用户最需要的时刻提供最靠谱的方案。只要成果的基础系统扎实，就可能产生很好效果。至于智库成果的传播，国际组织和许多发达国家均予以高度重视，界内普遍认为，在当今新媒体强力覆盖传统媒体，非组织系统传播更多替代组织系统传播的新形势下，即使公共决策的科学民主程序十分完整，也需要有效的政策传播，以增强社会公众对政策的共识度，而只有把握政策要义，才能准确实施政策。教育问题从来就是一类重要公共话题，其中的热点难点大多早已长期为社会广泛关注。因此，当智库破解之策的研究论证成果形成后，即使没有事先约定，也需要首先让依法可以进行重要决策的政府部门知晓。有些具有一定敏感性的决策咨询成果，可能不再履行公开征求意见程序，究竟以何种方式对用户外部传播，也将成为决策过程的重要环节。决策者对此类成果传播的掌控权，自然是决策付诸实施的有机组成部分。对此，新型教育智库与包括政府在内的各类用户之间，应将成果传播的权责和规范预先界定清楚。
参考文献：
[1] 逸周书·卷十武纪解第六十八. [2] 费孝通.费孝通游记：初访美国·访美掠影·重访英伦[M]. 北京:东方出版社,2007. [3] 上海社会科学院智库研究中心.2013年中国智库报告：影响力排名与政策建议[M].上海: 上海社会科学院出版社,2014. [4] 智囊团[EB/OL].(2015-05-06)[2015-05-20].http://baike.baidu.com. [5] 中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强中国特色新型智库建设的意见》全文[EB/OL].(2015-01-20)[2015-05-20].http://www.nea.gov.cn/2015-01/21/c_133935568.htm. [6]P. F. Drucker. 卓有成效的管理者[M].许是祥, 译.北京:机械工业出版社,2009. [7] 张力. 教育强国战略[M].北京: 学习出版社, 海南: 海南出版社,2012. [8] 关于探索中国事业单位改革战略的报告[R]. 北京: 世界银行驻中国代表处,2005. [9] 教育部财政部关于印发《2011 协同创新中心建设发展规划》等三个文件的通知[EB/OL].(2014-04-05)[2015-05-20].http://www.moe.edu.cn.作者简介：张力，男，教育部教育发展研究中心主任、研究员，国家教育咨询委员会秘书长。
