曲铁华
摘要：
在党和国家的重视下，近些年来我国农村义务教育取得了很大的成绩。 然而，农村义务教育发展到今天，仍然存在许多问题。我国长期以来的城市偏向政策、城乡二元体制导致农村资源向城市集中，进而导致农村义务教育资源短缺，陷入困境。针对问题产生的根源，我们应该实施城乡义务教育一体化发展机制。城市偏向政策理应终止，“农村教育农村办”的制度路线必须改变。
关键词：
城乡教育一体化；义务教育；理论基础
自2002年党的十六大以来，党和国家把农村教育摆在了重中之重的战略地位，采取了一系列重大措施，如加快农村教育发展，努力缩小城乡、区域教育差距等，我国农村义务教育可以说取得了很大的成绩。然而，我国农村义务教育发展到今天，仍然存在着一些问题。如经费问题未能根本解决，农村转移支付过程中产生“挤出效应”或“替代效应”，教师收入水平不高，优秀教师向城市“逆向流动”而流失等。回顾过往，农村义务教育问题难以解决的根本原因就在于城乡二元结构的存在，要解决这些问题，就应该从制度上消解城乡二元对立。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出了“加快缩小城乡差距，建立城乡一体化义务教育发展机制”，2016年7月，《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》指出，我国已进入全面建成小康社会的决胜阶段，正处于新型城镇化深入发展的关键期，这对整体提升义务教育办学条件和教育质量提出了新要求，鼓励有条件的地区在更大范围内开展城乡义务教育一体化改革发展试点。城乡义务教育一体化发展是有效解决城乡教育的二元分立，摆脱现有农村义务教育问题的必由之路。
一、城乡义务教育一体化的理论基础：思维的辩证
农村是以从事农业生产为主的农业人口居住的地区，是同城市相对应的区域，具有特定的自然景观和社会经济条件，也叫乡村。它不同于农业，不是一个产业概念，农村是一个同城市相对而言的地域概念。不仅包括分布于这一地域之内的国民经济各部门，而且是生态环境、经济、社会的综合体。城市是农村发展的产物，但是，城市同农村分离后，却在社会经济各方面领先于农村，形成极为明显的城乡差别，这种差别是一种历史现象。首先要说明一下“城乡”的区分问题。在涉及人口和收入——消费方面的统计资料上，一般基于户籍性质分为“城镇”和“农村”两种口径；而有关教育的统计资料大多分为“城市”“县镇”和“农村”三类。考虑到“县镇”所属学校对辖区内乃至周边地区的农业户籍学龄人口也是开放的，以及县一级是高中阶段教育的整体学区，本文所言“城乡”中的“乡”包括县镇和乡村两个部分，指县以下的整个农村地区，而“城”则是指城市本身及其郊区。
人类社会初期，并无农村和城市的区别。在原始社会中期，人类开始驯养畜禽和栽培作物，出现了原始农业和畜牧业，逐渐由迁徙转向定居，构成原始村落。随着生产力的发展，出现了第二次社会大分工，城市从农村中孕育、发育和分离出来，才形成了城市与农村的区别。“农村”和“城市”是一对范畴。辩证法范畴的对立不是绝对的，其中一极作为胚胎存在于另一极之中，在一定条件下一极就转化为另一极。“农村”和“城市”作为一对概念范畴，二者之间既互相区别，又互相联系和转化。作为一极的“农村”中的问题存在于另一极的“城市”中。从这一思维逻辑来看，“农村”义务教育存在的问题是相对于“城市”义务教育而言的。没有“城市”义务教育的“优良条件”，也就没有“农村”义务教育的“薄弱基础”，这些问题都是相对的。要解决“农村”义务教育问题，不能忽略其对立统一面的“城市”。因而解决“农村”义务教育问题要把“城市”纳入进来，找出二者之间的联系，从统摄二者的更广的范围解决城乡义务教育存在的矛盾。只有辩证地看问题，找出矛盾双方的内在联系，将“农村”和“城市”作为一对范畴通一审视、统一布局和统一管理，才能解决农村义务教育中存在的问题。
二、城乡义务教育一体化的必然性：历史的选择
（一）城市偏向政策理应终止
中华人民共和国成立初期，在经济落后、资源贫乏的情况下，采取效率优先的国家发展战略，将有限的资源集中到少数行业、地区，以剪刀差的方式将农村资源集中到城市，用最快的速度赶进工业化、现代化，后来又实行了城市和农村二种类型的户籍制政策，以此限制农村人口向城市流动，我国城乡二元经济逐渐形成，城乡差距也逐渐拉大。在教育方面，同样产生了城市偏向的公共教育政策，国家将有限的教育资源集中投入到城市，农村教育资源相应减少。新中国成立后，经过三年的经济恢复期，从1953年起，我国开始了逐步向社会主义的过渡。过渡时期的总路线就是逐步实现国家的社会主义工业化，逐步实现三大改造，并且从1953年开始执行发展国民经济的第一个五年计划（1953—1957年)，其基本任务是集中主要力量发展重工业，建立国家工业化和国防现代化的初步基础。工业化建设主要在城市政府开始将工作重心由农村转到城市。随着工作重心的转移，政府把力量放在工业化和城市化上。由于当时国家十分贫穷落后，极度缺乏工业化所需要的原料和资金。为了尽快实现社会主义工业化，国家只好大量投入农业劳动开展农业生产以支援工业，相应地农村的初级农产品源源不断地流向城市。另外，国家为支持工业发展，人为地压低农产品价格，抬高工业产品价格，这样工业便以价格的“剪刀差”从农业获得资金。为了稳定这种城乡二元经济发展格局，又区分了农业户口和非农业户口，这样，我国城乡居民便有了两种户籍和两种身份农村人口基本被限制在农村，在以后的社会保障制度上越来越不利于农民。经济发展重点在城市，与之相适应的，教育发展重点也集中在城市。
1953年9月24日《中共中央批发中央教育部党组等（关于检讨官僚主义和对今后普通教育方针的报告）等三个报告给各级党委的指示》中指出：“今后首先应集中力量办好城市小学、工矿区小学、农村完全小学和中心小学。大城市、工矿区、少数民族区及老革命根据地，则应按具体情况，作一定的发展。农村小学在确有发展需要时，应以发展民办小学为主。……对教师工资标准及教师与学生编制比例，均应按各地区工资分值及城市与乡村、平原与山区等不同特点加以规定。”“工农业余教育的重点是工人，首先是产业工人。在可能条件下，对职工业余学校高小班和职工业余中学应作适当发展。农民业余学校高小班除对现有的切实加以整顿巩固外，今后原则上不作发展。”
1953年11月26日，政务院第195次政务会议通过的《政务院关于整顿和改进小学教育的指示》中指出：“由于国家逐步工业化，城市人口增加较快，而过去几年内城市小学增加的比例一般地较乡村为小，因此，在工矿区、城市特别是大城市，公立小学应作适当发展。……在农村，为适当解决农民子女入学问题，应根据需要与自愿的原则，提倡民办小学（包括完全小学)……对乡村公立小学，除在学校较少的少数民族地区和老革命根据地应作适当发展外，其 他地区均以整顿提高为主，一般不作发展。”“由于我国经济发展不平衡，小学教育的发展也不平衡。我们应根据不同的情况，采取多种形式，提出不同的要求来办小学教育；如果要求全国小学整齐划一，那是做不到的。今后应首先着重办好城市小学、工矿区小学、乡村完全小学和中心小学。在农村，则除办集中的正规的小学外，还可以办分散的不正规的小学。”由于原本农村的教育条件就落后于城市，加之国家政策的导向，就使得城乡教育的发展出现不平衡的状况。1978年12月，在谈到经济政策时邓小平指出，“我认为要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来”。于是，“让一部分人先富起来”的效率优先、城市中心、非均衡发展，就成了经济发展的指导原则，教育上也贯彻了这一方针。
城乡教育二元分化、教育的城市化取向一步步在实践中得到落实，以后的许多教育政策只是对教育的城市取向作了具体规定，进入了实际操作阶段并逐步强化了义务教育的城市偏向。农村义务教育的困境，根源于长期以来的义务教育城市偏向政策。这一政策使得义务教育资源由农村不断流向城市，从而导致农村教育资源贫乏，教育质量不高，优秀教师不断流向城市。这种城市偏向的政策，带来的是城乡义务教育财力的极大反差及发展的严重失衡。城市义务教育在公共财政的支持下快速发展，而农村义务教育的发展却受各方面因素制约停滞不前，举步维艰。
进入21世纪后，教育公平的思想深入人心，体现在国家政策中，城乡义务教育均衡发展的话语出现在法律法规中。但是，长期以来城乡不均衡发展的历史惯性，没有让人跳出城乡二元的思维定势，没有从更高的制度设计上解决城市偏向政策带来的农村教育的落后。2005年实施的“新机制”，通过中央和地方转移支付的方式，解决农村义务教育公用经费短缺问题。“新机制”虽然取得了很大的成效，然而，历史的问题是长期积累的，非一时能解决，农村义务教育的一些问题至今仍然存在，没有从根本上加以解决。人们需要转换思维，寻找问题解决的突破口。其方法就是从问题产生的根源—— “城乡关系”入手，既然建国初期因特殊政治经济战略的需要，将农村教育资源向城市转移，那么，现在城市义务教育达标了，资源富余了，那就应该城市帮助农村，“先发展帮助后发展”，城市反哺农村，通过这种方式走均衡发展的道路。
（二）“农村教育农村办”的制度路线必须改变
我国建国后走的是城市中心发展战略，因而形成了城乡二元经济模式。在义务教育方面，也形成了农村和城市两个系统的办学体制，二者相互独立，我们可以概括为“农村教育农村办”“城市教育城市办”。
我国义务教育从20世纪50年代到80年代，基本上是城乡基层单位办学。1957年3月，教育部在北京召开了第三次全国教育行政会议。会议指出：“小学教育必须打破由国家包下来的思想，在城市里，要提倡街道、机关、厂矿企业办学；在农村，要提倡集体办学。”20世纪80年代后，我国经济体制作了重大改革，由计划经济向市场经济转变，但“农村教育农村办”“城市教育城市办”的体制并没有改变。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》规定了“以乡为主”的分级办学、分级管理的办学管理体制：县、乡、村三级办学，县乡两级管理。由于乡（镇)级财力有限，再加上“普九”的压力，集资、借贷建校便成为农村义务教育发展的重要途径。这时，城乡两条办学路线在实践中得到确认，并在此后进一步法制化。1986年9月11日，《国务院办公厅转发国家教委等部门关于实施<义务教育法>若干问题意见的通知》规定，城镇义务教育的设施要列入城镇建设规划，并要和当地实施的义务教育规划相互协调。农村中小学校舍建设投资，以乡、村自筹为主。农村集镇建设规划也应包括义务教育设施，所需资金由乡（镇)政府负责筹集。这一政策就是所谓的“以乡为主”的农村义务教育管理体制，并且这一体制逐渐纳入了法制化的轨道。
进入新世纪，城乡义务教育均衡发展的政策已经提出，但在体制上依然是城乡并行，农村教育还是由农村办，只不过将“以乡为主“的管理体制提高到“以县为主”而已。2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，提出了农村义务教育“地方政府负责、分级管理、以县为主”的管理体制。2003年《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，提出以县为主的农村义务教育管理体制，……乡镇政府要积极筹措资金，改善农村中小学办学条件。“以县为主”的管理体制，县级政府兼有行政管理和筹措经费两项职能。从我国现阶段来看，县级区划仍以农业为主，仍可算作农村。无论是“以乡为主”还是“以县为主”，都是“农村教育农村办”的制度路线。中央和省政府只是起到应时的帮扶作用，没有规范的强制责任和具体细则。
由于历史的原因，我国长期以来形成的城市中心战略已经使农村十分贫困。在农村义务教育方面，存在着教育资源匮乏，经费不足、师资缺乏且学历不高，教学质量低等诸多问题，在这种情况下，“农村教育农村办”的制度路线必须改变。进入新阶段我国应把城乡义务教育一体化作为切实解决农村义务教育困境的突破口，打通城乡壁垒，建立“以市为主”的管理体制；建立教师公务员制度，实现城乡教师同质；构建城乡义务教育一体化评估指标体系；进一步加强学校标准化建设，使城乡均衡发展，切实体现教育公平。
Integration of rural and urban compulsory education
QU Tie-hua
Abstract:
Whereas the compulsory education in rural areas has made great achievement in recent years, dilemmas remain. The long-termed policy and binary rural-urban institution are in favor of cities, which has caused rural compulsory education to be at an embarrassment due to the lack of adeuate resources. Therefore, the writer argues for amechanism which integrates the rural and urban compulsory education.
Key words:
integration of rural and urban education; compulsory education; theoretical basis
作者简介：曲铁华（19620），女，辽宁铁岭人，教授、博士生导师、教育学博士，吉林省长白山学者特聘教授，主要从事教育 和教师教育研究。
