付卫东（华中师范大学人文社科高等研究院，湖北省教育政策研究中心，湖北武汉430079）
摘 要
大学章程是推动和规范高校面向社会依法自主办学的基本依据，是处理学校与政府、社会及其内部关系的准则，是高等教育机构在法律框架下行使自治权利的自我规范。我国高等教育改革发展的实践证明，促进高校科学发展，基本的经验是要依法治校、依法治学。大学章程不仅是高等学校依法自主管理、实现依法治校的必要条件，也是明确高校内外部权利义务关系，促进高校完善治理结构、科学发展，建设现代大学的重要载体。
关键词
大学章程；大学治理；依法治校
章程是约定和阐述独立主体使命，界定内部各利益关系的责任和义务，处理外部利益相关方的关系准则，书面写定的有法定意义的组织规程。[1]大学章程“上承国家教育法律法规、下启学校规章制度”[2]，是推动和规范高校面向社会依法自主办学的基本依据，是处理学校与政府、社会及其内部关系的准则，是高等教育机构在法律框架下行使自治权利的自我规范。依据《教育法》规定，制定章程并依据章程自主管理是高校法定的权利，《高等教育法》专门也规定了大学章程的基本内容，《国家中长期教育改革与发展纲要（2010-2020）》在完善中国特色现代大学制度一节，专门提出“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”。近些年，我国高等教育改革发展的实践证明，促进高校科学发展，基本的经验是要依法治校、依法治学。大学章程不仅是高等学校依法自主管理、实现依法治校的必要条件，也是明确高校内外部权利义务关系，促进高校完善治理结构、科学发展，建设现代大学的重要载体。
2011年底教育部以31号颁布了《高校章程制定暂行办法》，教育部对大学章程建设、现代大学制度的建设给予高度重视。2014年6月13日，教育部办公厅印发《关于加快推进高等学校章程制定、核准与实施工作的通知》，通知要求尚未报送章程核准稿的“985工程”高校，务必在2014年6月15日前，将核准稿报送教育部；尚未报送章程核准稿的“211工程”高校，务必在2014年11月30日前，按照管理关系，将核准稿报送教育部或者省级教育行政部门。对于不能按时完成的，学校领导要向教育部说明情况，明确责任。教育部和省级教育行政部门在2014年12月31日前，完成全部“985工程”高校和“211工程”高校章程的核准工作；在2015年12月31日前完成所有高校章程的核准工作。在政府的推动下,自2013年11月核准发布中国人民大学等6所高校章程以来，教育部已先后分7批次，核准发布了84所中央部门所属“211工程”高校章程。同时，各地的28所“211工程”高校章程近期也全部通过核准。到2015年6月底，全国112所 “211工程”高校（含38所“985工程”高校，军事院校除外）章程率先全部完成核准发布工作，高等学校章程建设取得标志性成果。
党的十八届四中全会强调，良法是善治之前提。同时强调，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。对于高校来说，制定一部好的大学章程，还仅仅只是大学善治的前提和基础，有效地执行大学章程，才能使大学章程真正发挥高校办学总宪章的根本作用。
大学章程的生命力在于执行。为了全面掌握我国高校大学章程执行的基本情况，受教育部政策法规司的委托，2015年3月至4月初，我们课题组广泛查阅国内外文献，进行文献搜集和整理，同时开始编制调查问卷和访谈提纲。2015年4月初调查问卷编制完成以后，我们在华中师范大学进行了试调查，并对调查问卷进行了修改和完善，最终确定了调查问卷和访谈提纲。2015年4月23日，我们课题组在华中师范大学召开了武汉“211”高校大学章程执行情况座谈会（如表1），参加座谈会的高校有7所，它们分别是：华中师范大学，武汉理工大学，武汉大学，华中科技大学，中国地质大学，华中农业大学，中南财经政法大学；这7所高校参加的人员包括：学校政策研究室主任，学校规划办主任，以及学校负责制订大学章程的专职人员；2015年6月，我们课题组在国家行政学院对在那里学习的高校部门或学校负责人进行了问卷调查，其中发放问卷64份，回收问卷64份，回收率为100%。2015年9月21日，我们课题组在华中师范大学召开了湖北省属高校大学章程执行情况座谈会，参加座谈会的高校有6所，它们分别是：湖北大学，武汉科技大学，三峡大学，武汉轻工大学，武汉体育学院，湖北师范大学，武汉船舶职业技术学院，这6所高校参加的研究人员包括：学校政策研究室主任，学校规划主任，以及学校负责制订大学章程的专职人员。根据对大学章程执行中问题的调查，提出大学章程治理的政策建议。
一、大学章程执行过程中存在的主要问题
（一）部分省(市、自治区)地方高校章程制定和核准工作严重滞后
根据2014年5月《教育关于加快推进高等学校章程制定、核准与实施工作的通知》的具体要求，2015年12月31日前完成所有高校大学章程核准工作。自2013年11月核准发布中国人民大学等6所高校章程以来，教育部已先后分7批次，核准发布了84所中央部门所属“211工程”高校章程。同时，各地的28所“211工程”高校章程近期也全部通过核准。自此，到2015年6月底，全国112所 “211工程”高校（含38所“985工程”高校，军事院校除外）章程率先全部完成核准工作，高等学校章程建设取得标志性成果。我国高等学校依法办学、依章程治校取得重要进展。
就地方高校而言，2014年8月底，就已经核准了陕西省第三批20所地方高校章程，合计有25所地方高校完成核准工作。2015年10月12日，重庆市教委核准发布了西南政法大学、重庆师范大学、重庆理工大学、重庆文理学院、重庆电力高等专科学校、重庆房地产职业学院6所高校章程，这也是该市首批通过章程建设的市属高校。根重庆市教委的计划，2016年上半年，重庆将全面完成高校章程制定与核准工作，实现“一校一章程”。但是，根据我们在中西部高校的调查，部分省份地方高校章程制定和核准工作严重滞后，例如，中部地区某省截止到2015年3月仅仅只有7所地方高校第一批高校章程核准工作正式结束，第二批地方高校章程核准工作正在进行中，估计到2015年年底完成省内所有地方高校章程核准工作困难较大；西部地区某省到2015年7月，才有4所地方高校第一批高校章程核准工作正式结束，到2015年底完成本省地方高校大学章程核准工作难度极大。目前根据我们对中西部部分高校的调查，中西部地区省属高校大学章程执行工作明显滞后，有些地方高校大学章程目前还没有得到核准，所以根本谈不上大学章程执行。造成目前这个局面，其中一个最主要的原因是，目前地方高校和地方教育主管部门大部分都在等待观望，造成大学章程制定和核准工作明显滞后。
（二）大学章程执行“上热下冷”
“加强章程建设”是《国家中长期教育改革与发展纲要（2010-2020）》明确规定的内容，为贯彻《纲要》的精神，上级政府对大学章程建设是持积极的态度的，章程的制定也是由上级政府积极推动的。教育部2011年工作要点指出,要发布《高等学校章程制定办法》，保障高校办学自主权，完善学校内部治理机构。2012年的工作要点指出，要“落实《高等学校章程制定暂行办法》，分类推进高校章程建设，促进高校办出特色、办出水平”；2013年的工作要点指出，2013年所有试点高校要制定章程，核准一批高校章程。《高等学校章程制定办法》发布前后，教育部政法司先后召开了南、北片地区现代大学制度改革试点单位工作研讨会，其中在北京大学召开的北片地区研讨会主题就是大学章程建设。2012年，教育部政法司还分别在深圳、合肥、贵阳、银川召开了4次大学章程建设研讨培训会，各省市也纷纷组织了自己的培训活动，开展了广泛的学习宣传活动。[3]在政府的推动下,自2013年11月核准发布中国人民大学等6所高校章程以来，教育部已先后分7批次，核准发布了84所中央部门所属“211工程”高校章程。同时，各地的28所“211工程”高校章程近期也全部通过核准。自此，全国112所 “211工程”高校（含38所“985工程”高校，军事院校除外）章程率先全部完成核准发布工作，高等学校章程建设取得标志性成果。
到了高校这一层面，大部分高校对大学章程的起草工作都很积极，有些高校是书记校长亲自抓，有些高校还将大学章程起草工作作为本校干部和教职工工作的一件大事。但当本校的大学章程得到核准以后，部分高校的书记校长对大学章程执行的态度似乎有了明显的变化，包括书记校长在内的校级领导班子对大学章程执行工作似乎不是很热心。同样，就院系而言，大学章程的起草工作，他们还是按照高校的要求参与，但是到了执行阶段，有些院系领导根本不知道院系在大学章程执行过程中应该做什么，有些院系领导认为大学章程执行时高校领导和职能部门的事情，和院系工作关系不大。就高校职能部门来说，关于大学章程的起草工作他们会按照学校的部署安排积极配合工作，到了执行阶段的时候，由于大学章程刚刚实施，学校有不少原有的规章制度和大学章程具体条款相抵触，导致职能部门难以执行大学章程，或由于目前高校领导班子不重视大学章程执行，导致他们也会上行下效，对大学章程执行不热衷。到了高校教职工和学生的层面，由于高校教职工和学生对大学章程的知晓率低，感觉大学章程离自己的工作或学习相差太远，如“感觉大学章程离我很远，从理论上感觉很重要，但实际上大学章程跟教师和学生离得太远，可能还没感觉到这个东西这么迫切，有它没它感觉还是那样”、“感觉大学章程像是把法律的东西直接搬过来用了，说得很空，也没有具体的措施，所以我觉得大学章程执行对于我们学生来说没多大用”、“有时候就感觉没去触犯它，或者实际涉及它，主观上感觉就像不存在一样”、“大学章程的出台，我认为不是一种自觉的行为，是被动的，它和政策法规处联系比较紧，和我们普通教师没有多大关系”、“大学章程内容比较空，我感觉和我们教师的切身利益联系不多，所以我对大学章程执行不热心”。可见，大学章程执行是“上热下冷”，教育部和教育厅都对大学章程的制定和执行工作很热心，但是到了高校和院系这一层面，其热心的程度大大减弱，到了教职工和学生这个层面，不少教职工和高校学生对大学章程执行不热心，甚至认为是可有可无的状态。
（三）大学章程公开度和透明度低
根据2010年9月1日实施的教育部第29号令《高等学校信息公开办法》第7条第2项，学校章程以及学校制定的各项规章制度属于高等学校依法予以公开的信息。目前尽管不少高校已经将大学章程在学校网站、报纸、杂志和广播等途径进行了广泛的宣传，但部分高校的大学章程详细内容仍无从查到，教职工对大学章程知晓率不高，其公开度和透明度仍然较低，具体体现在以下三个方面：
其一，超过一半的被调查高校没有将大学章程执行情况作为年度述职报告向教职工代表大会报告。2014年5月教育部下发的《教育部关于加快推进高等学校章程制定、核准与实施工作的通知》中明确规定：“校长要作为章程执行第一责任人，要把章程执行情况，作为年度述职报告的内容，向教职工代表大会作专门报告。”然而，问卷调查结果显示（如表1），在被调查的64所高校中，有32所高校已经将大学章程执行情况作为年度述职报告向教职工大会报告，占被调查高校总数的50%；有23所高校还没有将大学章程执行情况向教职工大会报告，占被调查高校总数的35.9%。有3所高校的人员认为“不清楚”，占被调查高校总数的4.7%。可以看出，有一半的被调查高校还没有将大学章程执行情况作为年度述职报告向教职工代表大会报告。
其二，大部分被调查高校没有将大学章程执行情况向社区、学生家长和校友代表报告。校友是高校不可缺少的特殊资源，他们是宝贵的教育资源、人才资源和信息资源。校友在社会中的作用，通常被视为检验高校人才培养质量和学校地位的重要标志。通过校友的联系可以扩大学校与社会的联系，可以促进高校教育事业的蓬勃发展。另外，高校的发展与其所处的外部环境息息相关，主要有学生家长和社区等。在实施收费制度之后，学生家长的身份发生了本质的变化，成为高等教育服务的实际消费者，这就促使学生家长越来越关注高等教育质量，且参与高等教育管理的权利意识不断增强。学生家长与高校关系的变化，使得高校必须重视家长参与学校活动，知晓大学章程的基本内容。同时，社区也是和高校发展息息相关的，不可分割的。高校的发展与其所处的外部环境密切联系，高校与学生家长、社区发生联系就在于学生家长多大程度、以什么形式参与高校工作、高校如何与社区乃至社会良性互动，发挥高校服务的社会作用。加强高校同社区、学生家长和校友之间的联系，可以将外部环境内部化，进而在共同的愿景中解决管理过程中外部环境不和谐的问题。
问卷调查结果显示（如表2），在被调查的64所高校中，仅仅只有11所高校已经将大学章程执行情况向社区、学生家长和校友代表报告，占被调查高校总数的17.2%；有23所高校还没有将大学章程执行情况向社区、学生家长和校友代表报告，占被调查高校总数的57.6%。还有14所高校的人员认为“不清楚”，占被调查高校总数的21.9%。可以看出，不足1/5被调查高校已经将大学章程实施情况向执行情况向社区、学生家长和校友代表报告。
其三，被调查高校大部分师生对大学章程的具体内容知晓率低。大学是人才培育的机构，是高深学问的研究场所，教师和学生作为“大学人”无疑是体现大学价值、彰显大学文化、实现大学理想的两大主体，若要发挥大学章程在大学治理中的引领和规范作用以维护大学永恒的价值，章程的制定和实施自然离不开这两大主体的深度参与。同时，大学章程要想彰显独特的个性，更需要体现教师和学生参与的足迹。[4]然而，我们在部分高校调查发现，尽管有不少高校学生和教师已经知晓本校大学章程已颁布，但对于本校大学章程的具体内容，大部分学生和老师都不清楚。
问卷调查结果显示（如图1、图2），在被调查的13所高校师生中，仅13.5%的高校教师和6.7%的高校学生“了解或大致了解”大学章程的基本内容，对大学章程的基本内容“有一点了解”的高校教师和高校学生分别占被调查总数的21.7%和30.5%，对大学章程的基本内容“完全不了解”的高校教师和高校学生分别占被调查总数的64.8%和62.8%，这表明被调查高校的教师和学生对大学章程的基本内容了解或大致了解的很少。
图1：您对大学章程基本内容的了解情况（教师卷）
图2：您对大学章程基本内容的了解情况（学生卷）
在问及其中的原因时，被调查高校的老师和学生的回答如下：“大学章程只是一种形式，事实上完全没有按照大学章程来认真执行，所以没必要了解”、“没有章程，学校也办得好，学校有很多规章制度”、“大学章程的具体内容和自己的切身利益关系不大”、“高校最终是学校党委书记、校长说了算，大学章程是橡皮图章，不中用”、“学校没有在高校学生和老师之间进行广泛宣传，只是挂在网站和宣传栏上，行动在领导的嘴上”、“大学章程根本难以彻底执行，所以没必要了解。”“领导口头上重视大学章程实施，实际上还是自己说了算”……例如，2015年在一所“211”高校，该校在个性化智能办公平台发放了关于对本校大学章程基本看法的调查问卷，由于个性化智能办公平台可以确保每个教职工收到调查问卷，但回收率还不足1%，可见该校教职工对该校学校章程对该校采取漠不关心、事不关己的态度。教职工之所以采取一种冷漠的方式对待民主，一个重要的原因就是大学章程在运行过程中没有真正发挥作用。很多教职工认为，在目前的情况下，大学章程有效执行还是面临很多困难。另外，有些高校在大学章程制定的过程中，没有广泛征求高校基层人员的意见。有些高校通过网络公示正式征集基层人员的意见，这种做法的确做得比较好，覆盖面广，但大部分基层人员关注度并不高；更多的高校是通过座谈会和教职工代表大会征集高校基层人员的意见，这种做法参与人少，效果不佳。
（四）大学章程没有完全落实到位
目前大学章程的落实工作正在有条不紊地进行，尽管不少高校采取了许多行之有效的措施，来促进高校大学章程顺利执行，但是由于种种原因，高校大学章程没有完全落实到位，主要体现在以下三个方面：
第一，高校师生权益难以真正得到保障。高校教职工是指高校的教师、专业技术人员、管理人员和工勤人员，是学校组织中的重要主体，其权利和义务是大学章程的主要内容。高校教师是高校办学的主要依靠力量。《教育法》、《高等教育法》和《教师法》中明确规定，教师在学校发展中具有重要地位，保障教师的合法权益，调动教师人才培养、学术研究的积极性、创造性，如明确规定教师参与学校管理的权利，获得公平评价与发展机会的权利，对学校改革、建设及涉及自身利益重大事项的知情权，就职称职务、福利待遇和评优评奖、纪律处分等事项表达异议和提出申诉的权利等。此外，还规定了教师任职制度及晋升、奖励或处分等。学校最根本的任务是培养人，高校因为学生而存在。学生是高校教育和管理的对象,同时也是高校重要的成员和自己学习的主人，对学生权利和义务的保障是大学章程实施必不可少的内容。从法学意义上讲，学生是在依法成立的学校及其他教育机构中取得学籍，并在其中接受教育的公民。作为法律关系的主体，学生依法享有权利。高校作为专门实施教育教学活动的机构，在保护学生权利方面同样负有重要职责。2011年11月颁布的《高等学校章程制定暂行办法》中明确规定：“章程应当体现以人为本的办学理念，健全教师、学生权益的救济机制，突出对教师、学生权益、地位确认与保护；明确学校受理、学生申诉的机构和程序。”
问卷调查结果显示（如表3），在被调查的64所高校中，有14所高校的人员认为大学章程落实对维护高校师生的基本权益“作用非常大”，占被调查高校总数的21.9%；有7所高校认为大学章程落实对维护高校师生的基本权益“作用比较大”，占被调查高校总数的10.9%。分别有39所高校和1所高校认为大学章程执行对维护高校师生基本权益“作用一般”或“作用比较小”占被调查高校总数的63.9%和1.6%。可以看出，大部分被调查高校认为，大学章程落实对落实高校师生基本权益的作用较小。
2014年5月下布的《教育部办公厅关于加快推进高等学校章程制定、核准与实施工作的通知》也明确要求：“高校要建立保障师生及利益相关方依据章程对学校行为提出异议的申诉机制，对申诉请求要及时做出书面答复，设计对章程文本表述理解歧义的，要及时进行解释。”但是，在我们调查的高校中，大部分高校章程对高校师生权益的保护和申诉表述相当模糊，大部分高校并没有建立专门的高校师生基本权益申诉机构，很多高校仅仅规定校工会是教职工权利救济机构及相应权利保护机构，没有具体规定高校教职工和学生权益申诉委员会的具体组成人员、议事规则、处理程序和审议决定等，导致大学章程实施后，涉及到高校教职工和学生的基本权益时，还是无章可循，无章可依。例如，根据我们的调查结果，在武汉市被调查的13所高校中（如表4所示），《武汉大学章程》和《中南财经政法大学》章程对高校教职工和学生权益的保护没有任何规定，仅仅只有华中科技大学、湖北大学具体规定了高校教职工和学生权益申诉委员会的具体构成，其余9所高校大都笼统地规定了要依法建立教职工和学生权益保护机制，没有任何关于高校教职工和学生权益申诉委员会的组成、工作流程和申诉受理、事实调查、审议决定等，导致这些高校大学章程执行难度较大。
第二，大学章程执行对落实教授治学的作用有限。问卷调查结果显示（如表5），在被调查的64所高校中，有5所高校认为大学章程落实对保证高校教授治学“作用非常大，占被调查高校总数的7.8%；有14所高校认为大学章程落实对保证高校教授治学“作用比较大，占被调查高校总数的21.9%。分别有40所高校和1所高校认为大学章程执行对保证高校教授治学“作用一般”或“作用比较小”，分别占被调查高校总数的62.5%和1.6%。可以看出，超过九成的被调查高校认为，大学章程落实对保证高校教授治学的作用一般或比较小。为什么会出现这种情况呢？原因在于，我国长期以来，“人治”大于“法治”，在大学的表现就是不管是学术事务还是行政事务，大小事情都是行政领导说了算，行政权力远远大于学术权力，没有形成一种相互制约相互依存的关系。在这种背景下，大学教授就很难真正参与到学校的管理中来，包括学术管理规律的，也是当前建设高水平大学和世界一流大学的主要障碍之一。
第三，大学章程执行对高校自主办学的作用不大。大学作为一个学术组织，作为一个研究高深学问的场所，只有实现自主发展、自我约束。才能完成本组织的使命。[5]《高等教育法》以法律的形式规定了高等学校的“法人”地位，明确“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”，并具体规定了多项高等学校“自主”权利。落实高校依法自主办学，需要在依法治教的基础上进一步完善政府的宏观管理职能、确立高校的自主法人地位，通过建章立制工作规范学校内外各种权责及其关系，完善自我约束机制，并通过政府与学校建立契约关系而具体推动这项工作。但是，问卷调查结果显示（如表6），在被调查的64所高校中，有1所高校认为大学章程执行对落实办学自主权“作用非常大”，占被调查高校总数的1.8%；有16所高校认为大学章程执行对落实办学自主权“作用比较大”，占被调查高校总数的25%。分别有26所高校和18所高校认为大学章程执行对落实办学自主权“作用一般”或“作用比较小”，占被调查高校总数的42.6%和29.5%。可见，有超过七成的被调查高校认为，大学章程执行对落实高校办学自主权的作用一般或比较小。
二、大学章程执行过程中存在问题的原因分析
（一）现有的大学章程内容欠科学
大学章程是高校的重要纲领，是大学治理“宪章”，是高校获得合法地位的基础。大学章程在大学的地位犹如法律对于国家，家规对于家族。大学章程是大学内部的最高规范，是大学正常运行应当遵循的规则。[6]大学章程几乎涵盖了高校运作的所有内容，是大学内部管理的最高准则，是高校这一自治团体的“小宪法”。在我国，由于现代大学制度的发展历史比较短，对大学章程重要性缺乏足够的认识，导致大学章程的制定存在种种问题，大学章程的作用未能得到充分发挥，主要的问题如下：
其一，部分高校大学章程内容高度雷同。我们发现，部分高校大学章程文本之间存在非常相似的现象，例如不少高校的大学章程对教职工权利规定几乎一样，缺乏高校的具体性和特殊性。不少高校起草大学章程是为了应付上级要求，对大学章程文本建设的质量重视不够，模仿其他高校的经验，最后甚至变成了抄袭的行为。究其原因，主要在于部分高校没有很好地对其办学理念、办学目标以及基本的管理运行机制进行有效地提炼和升华。并不像高校访谈对象所说的“这些都是些固定的模式，上面都有要求”。诚然，法律、法规对高校办学有一些原则性的规定，但高校需要在大学章程中把这些规定具体化，比如说“党委领导下的校长负责制”，在大的方向确定下高校自己是如何做的，党委书记和校长如何分工合作等。
其二，部分高校大学章程内容简单，缺乏大学自治性。例如，有学者通过对美国大学章程文本的研究发现，美国大学章程的篇幅普遍比我国长，详尽程度也更高。以耶鲁大学、密西根大学、康奈尔大学为例，三所大学平均的页数为43页，平均的条款为94条，平均字数（英文）17827字。[7]相比之下，我国首次颁布的六所大学章程均页数为16页，字数（中文）最多的只有14000多字。从内容上看，还多半停留在框架性规定上，存在概念笼统、标准不清、量化标准不明的问题。现实中许多大学由于对大学章程作用的忽视，导致制定的大学章程内容简单，不完整。有些大学章程对大学管理权限边界界定不够清晰，有些大学章程对学术委员会、教职工代表大会工作细则的规定不完善等等，尤其是对可能产生的利益冲突的问题缺乏救济性措施的预设性规定，这给高校日常的正常运作和持续发展带来不便，而且与我国高等教育法治顺应大学法人自治发展的趋势背道而驰。
其三，部分高校大学章程条款缺乏逻辑性和可操作性。现行部分高校的大学章程文本内容空泛，大都是放之四海皆准的说法，缺乏操作性。如某大学章程“学校尊重和爱护人才，维护学术民主和学术自由，为教师开展教学和科研活动提供必要的条件和保障”，具体提供哪些条件和保障是更为重要的，却在大学章程中没有体现。学术自由是高校以学术为核心价值开展教学科研活动的重要保障，其重要性决定与其相关的条款，如为保障学术自由学校做出的重大制度安排等在大学章程中需要给予明确。但是，充溢着“淡如水”条款的大学章程必然缺乏相应的指导性，失去其价值内涵。同样，现行的部分高校大学章程仅有行为模式条款的规定，而没有相应的后果模式条款。法谚云，“无救济则无权利”。“无法兑现这些规范的授权性，鼓励性规定也无法处罚这些规范的命令性、禁止性规定的行为。”缺乏后果模式不仅使得大学章程的义务性条款和禁止性条款形同虚设，而且使大学章程在面对诸多争议时形同废纸。[8]目前我国部分高校大学章程条款的逻辑结构不完整，责任承担问题模糊不清，使得大学章程在执行过程中缺乏可操作性。同样，大学章程中的权利性条款也会因为失去了保障而被架空。大学章程条款的逻辑结构不完整导致大学章程缺乏可操作性，使得大学章程容易被误认为是“花瓶”而被束之高阁。
其四，部分高校大学章程中权利义务条款设计不合理。大学章程是相关当事人利益博弈的结果，一份完善的大学章程应该在多方利益博弈中寻找平衡。大学章程应该由高校的相关人员之间平等协商制定。大学章程是举办者和高校之间在充分协商的基础上达成的一种契约，因此，双方的权利、义务应在大学章程中予以明确。但现实中，大学章程在制定过程中基本上是独断专行或相关利益人不屑于大学章程的制定，甚至弃权。这样的大学章程必然不能完整地反映全体大学人的意志，从而为大学章程纠纷埋下了伏笔。还有的大学章程对高校相关利益人的权利义务分配不均，不合理的权利义务性条款极容易引起相关当事人的不满，导致纠纷的发生，不利于高校的持续发展。
以高校师生的权利为例，目前大部分高校大学章程都规定了学校鼓励和支持学生参与学校的民主管理和通过正常渠道对学校的工作提出批评或建议，但同时规定学校的校内学生团体除了在法律法规规定的范围内活动外，还要“服从学校的领导和管理”。目前我国高校的大学章程与20世纪50年代制定的大学章程在学生参与学校管理相比，也显得有所倒退。例如，1950年的《北京师范大学暂行规程》和1951年的《湖北农学院暂行规程》都明确了学生在校务委员会中的名额，其中《北京师范大学暂行规程》规定校务委员会由2名学生代表，《湖南农学院暂行规程》中规定校务委员会中有2-3个学生代表，可见当时的高校很重视学生参与学校决策和管理的权利。[9]目前已颁布的大学章程都规定了“教师参与学校决策和管理的权利”，且大多数高校的大学章程也根据《高等教育法》第42条有关学术委员会职能的具体规定，结合本校实际规定了学校学术委员会的职能。高校学也根据《高等教育法》第43条有关教职工通过教代会参与学校民主管理和监督的规定，在本校的大学章程作出相应的规定。但在实际上，由于现在的大学书记校长都是上级主管部门任命的官员，下级服从于上级，谁的官大就听谁的，因此大学本应学术至上演变为权力至上。在行政化的大学中，追求学术卓越的人地位卑微，于是大家不去竞争谁学术做得好，而是看谁的权大位高。权重位高之后，包括教授职称、学术资源、学术经费、生活条件等水到渠成。大学教授没有话语权，只能迎合权力，或者主动去做官。[10]而且，部分高校大学章程中的诸多规定权责不明，行为不规范，不能保证高校自主权，利益冲突相对突出，造成师生对自身权益诉求案件频频发生。例如，部分高校大学章程中没有明确行政处罚权及内部管理处罚权，而且在一些处罚性规定中语义含糊，不能准确地描述事件、责任、处罚标准，由于产生歧义而引起纷争，被处罚者的权利得不到有效保护。
（二）高校重制定轻落实
根据我们在武汉部分高校的实地调查，目前绝大部分高校对大学章程的制定都很用心，被调查高校都高度重视大学章程制定工作，很多高校把大学章程制定列为“一把手工程”，将大学章程制定作为高校年度工作大事来抓，组建了大学章程制定的工作机构：一是书记校长任组长、全校领导组成的领导小组；二是分管校领导任组长，相关职能部门组成的工作小组；三是校内外专家组成的咨询小组。在大学章程制定的工作启动、提纲确定、草案修改、征求意见、审议通过和呈报审定等关键时间节点上，党委领导班子亲自召开专题会议，及时听取汇报，研究重大问题。但是，当大学章程核准后进入执行阶段时，部分高校领导班子成员对大学章程落实不用心，甚至有部分高校领导班子成员基本上不怎么关心大学章程如何执行，如何落实到位。
为什么当前高校对大学章程落实不够呢？主要有以下三个方面的原因：第一，上级教育主管部门对大学章程执行督导力度有待加强。目前211高校的大学章程核准工作已经完毕，他们已经进入大学章程执行阶段，但由于上级教育主管部门刚刚完成大学章程核准工作，还没有全身心地投入到部属高校大学章程执行的督导工作，导致目前大部分部属高校存在等待观望的心理，由于大学章程是一个新生事物，上级教育主管部门也没有太多的经验可以借鉴，导致对大学章程执行督导不力。第二，大学章程执行情况没有列入高校领导班子政绩考核的范围。在实地调研中，我们了解到，目前大学章程不能完全落实到位，其中一个非常重要的原因就是高校党委领导班子对大学章程执行不重视，由于目前我们还没有将大学章程执行情况列入高校领导班子政绩考核范围，他们会自觉或不自觉地将大学章程执行工作放在次要的位置，由于高校是一个非常庞杂的组织，需要处理的事情非常多，高校领导班子每天都要应付许多亟待处理的事情，也就没有将主要的精力放在大学章程执行上。第三，当前高校的配套学校规章制度不健全。在实地调研中，一些高校在制定大学章程后未及时清理高校的规章制度，或者对学校规章制度清理不彻底，或者没有根据大学章程执行的需要补充完善学校规章制度，导致学校规章制度不能形成协调的系统，甚至有些学校规章制度都是过时不用的，有些学校规章制度是空缺的，这肯定不利于大学章程顺利执行。完善的学校制度能使高校形成一种长久的竞争力，厚积薄发，从而有利于高校健康稳定发展。第四，大学章程法治文化建设不力。目前我国缺乏应有的法治文化，政府不守法、领导不守规矩现象处处可见。在法律体系中，处于上不着天下不着地的大学章程既管不了政府，也管不了书记校长的帽子，大学章程的地位和作用非常有限。政府习惯用指令和政策来领导和管理大学，大学也习惯用各种繁杂的来保障大学权力运行。在一个法制文化匮乏的社会中，大学章程的作用难于体现，因此，培育全社会的法治文化显得非常紧迫。只有良好的法治文化建设中，政府才可能依法行政、大学依法治校。[11]
（三）缺乏完善的监督机制来保证大学章程顺利实施
作为执行系统内部的一种政策执行活动进行检查和督导的管理制度，监督作用的发挥受制于执行系统的权限划分和机构设置。法国著名政治思想家孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，而且他们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[12]如果没有一定的权力对权力的使用加以合理的限制，监督的作用就等于零。而监管就是对各项活动进行监督、控制，从而保证各项行动按照计划进行并纠正各种显著偏差的过程。有授权就必然有监管，监管是管理职能的最后一环，是管理者知晓其计划的唯一途径，也是保证活动实现其原有目标的重要手段。[13]缺乏有效的监督机制也是我国部分高校大学章程难以有效执行的重要原因之一。
第一，部分高校没有设立独立的监督机构来保障大学章程顺利实施。《高等学校章程制定暂行办法》中规定，高等学校应当指定专门机构监督章程的执行情况，依据章程审查学校内部规章制度、规范性文件，受理违反章程的管理行为、办学活动的举报和投诉。然而，调查结果显示（如表7），在被调查的64所高校中，仅10所被调查高校设立单独的监督机构来监督大学章程执行，占被调查高校总数的15.6%；有11所被调查高校正在设立单独的监督机构来监督大学章程执行，占被调查高校总数的17.2%；有36所高校目前还没有设立独立的监督机构来就监督高校大学章程执行，占被调查高校总数的56.3%。可以看出，目前有超过一半的高校之间还没有设立独立的监督机构来保障大学章程顺利实施。
第二，上级教育主管部门对高校大学章程执行情况监督不够。调查结果显示（如表8），在被调查的64所高校中，仅10所被调查高校认为上级教育行政主管部门对本校大学章程执行情况进行监督，占被调查高校总数的15.6%；有34所被调查高校认为上级教育行政主管部门没有对本校大学章程执行情况进行监督，占被调查高校总数的53.01%；有36所被调查高校不清楚上级教育主管部门对本校大学章程执行情况进行监督，占被调查高校总数的56.3%。可以看出，目前有超过一半的高校之间认为上级教育主管部门没有对高校大学章程执行情况进行有效监督。
第三，高校教职工和学生对大学章程执行的监督参与不够。高校的民主管理和民主监督，是我国基层民主政治建设的重要组成部分。大学治理机制中民主参与管理是体现民主权利、保护学生、教职工合法权益的重要途径，同时也可以保障学校决策的科学化和民主化。大学章程是大学的校内根本大法，其最根本的指向是保障学校在学术自由的空间下开展教学和科研活动，它需要学校全员的监督，尤其是教师和学生等大学真正的主人来监督章程的落实情况。[14]《高等学校章程制定暂行办法》第2条规定“章程应当明确规定教职工代表大会、学生代表大会的地位、作用权限、组成与负责人产生规则，以及议事程序等，维护师生员工通过教职工代表大会、学生代表大会参与学校相关事项的民主决策、实施监督的权利”。然而，在大学章程执行过程中，由于高校行政化和官本位的管理模式使得校内机关只对上级负责，基本不受校内师生和社会监督，教职工代表大会、学生代表大会在一些高校目前已经成为“走过场”和“形式主义”。现阶段大学章程基本上都是由学校教育行政部门制定，高校教职工和学生很少参与进去，行政部门自己制定的章程自己监督是不可能有好的监督效果的。
美国政治学家沃尔夫（R.P.Wolff）在《大学的理想》一书中认为，既然所有政府的合法权力都来自于被统治者的同意，那么所有与学生有重要关系的决策都有应该征求学生的意见。[15]从理解和沟通的角度来看，由于学生的参与，其意见得到充分反映，高校管理者的意图也会获得学生的理解，这就使学校的管理更顺利，更容易得到学生的配合。从高校学生对决策的贡献来看，大学生思想活跃，具有初步成熟的知识体系和相对独立的判断能力，且“初生牛犊不怕虎”，时有可贵的革新观念和极富建设性的意见，若能创造合理的制度环境使大学生参与决策，并通过有效引导发挥作用，必将促使高校避免因自主而走向专断和封闭。联合国教科文组织1988年颁布的《21世纪的高等教育：展望与行动世界宣言》中提出：“把学生视为高等教育关注的焦点和主要力量之一，应当在现有制度范围内通过适当的组织机构，让学生参与教育革新（包括课程和教学法的改革）和决策。”[16]学生的参与权是学生作为大学核心利益相关者的重要体现，能为大学管理注入活力，有利于大学管理创新和制度完善。同样，“管理一所大学的教师队伍与管理一个商业组织决然不同。教师的意见及其对大学的办学目标的共同热情是办好大学唯一的有效保证。”[17]大学是人才培育的机构，是高深学问的研究场所，教师和学生作为“大学人”无疑是体现大学价值、彰显大学文化、实现大学理想最重要的两大主体，若要发挥大学章程在大学治理中的引领和规范作用，章程的制定和实施自然离不开这两大主体的深度参与。[18]
调查结果显示（如表9），在被调查的64所高校中，仅10所被调查高校认为上级教育行政主管部门是大学章程执行最好的监督机构，占被调查高校总数的15.6%；有5所被调查高校认为是学校政策法规办或规划办，占被调查高校总数的7.8%；有11所被调查高校认为是教授委员会或学生委员会，占被调查高校总数的19.6%；有28所被调查高校认为是教职工代表大会，占被调查总数的43.8%。这表明大部分被调查高校赞同将教授委员会、学生委员会和教职工代表大会作为大学章程执行的监督机构。
但是，根据我们对武汉市部分高校的实地调查，目前高校教职工和学生对大学章程执行监督参与不够。一方面，有些高校尽管规定高校教职工和学生有权利对大学章程执行情况进行监督，但是却没有明确他们参与大学章程监督的途径和方式，导致高校教职工和学生实质上并没有参与大学章程执行情况的监督；另一方面，有些高校对大学章程执行监督重视不够，教职工和学生对大学章程了解不多，他们对大学章程执行监督的热衷度不高，有些教职工由于教学、科研工作繁忙，高校学生忙于自己的学习，基本上没时间顾得上大学章程执行监督。由于高校自身的原因，导致高校教职工和学生很少参与大学章程执行监督。
三、我国大学章程治理的政策建议
制定一部好的章程，只是实现大学善治的前提和基础。必须完善章程实施的机制，才能使章程真正发挥高校办学总宪章的根本作用，没有各方对章程的尊重，没有形成章程执行的机制，最好的章程也会束之高阁。[19]为了保证大学章程顺利实施，我们认为，要采取以下的措施和建议：
（一）高校适时启动大学章程修改程序，保证大学章程建设与时俱进
大学章程建设过程是高校顺应不同历史时期需要、不断完善外部关系和内部治理机制的过程。大学章程并非一成不变的，应随着社会环境和自身条件的变化而不断更新。大学章程的修改和完善工作，也必然是一个循序渐进的过程。大学章程更新也并非随意性的，是严格按照大学章程规定的修改程序进行修改和完善的。如现在把握的，看清楚前进方向的，就通过大学章程确定下来、予以推进。否则，通过大学章程修订逐步修改完善，这也是很多世界一流大学章程建设的经验和一个共性规律。比如，成立于1209年的剑桥大学，章程最早可追溯于《1250年章程》。该版章程共13条款，仅10000字。如今的《剑桥大学章程》经反复修订，多个版本的演变，已达10万余字。[20]密歇根州立大学在其章程的开始部分提到“章程自1965年12月16日起生效，于1977年1月25-26日；1980年1月24-25日；1990年7月20日；1994年10月7日；1994年12月9日；2000年10月13日和2003年1月10日修订。”康奈尔大学的章程最新版本是2008年5月24日生效的，距上次修订章程的时间（2007年1月27日）仅隔一年零四个月。最新版本的《麻省理工学院章程》（2008年3月）与上次章程修订的时间相隔一年半。而加州大学在其章程的最后一段特别附上一份由学校基金会秘书签字的章程修改意见书：“2006年6月1日召开的董事会会议同意修改章程的第十条第一节第（f）条，修改后的章程自2006年6月1日生效。”[21]新西兰的梅西大学和奥塔哥大学都有关于章程有效期或者终止日期的规定，《奥塔哥大学章程》规定于2013年9月30日终止使用，《梅西大学章程》的有效期为2004年1月1日至2011年12月31日。关于大学章程的修订，《梅西大学章程》提到“本章程最新修改于2009年4月30日”。[22]这种比较频繁的对大学章程的进行修改，有利于大学章程和当前实际情况相吻合，从而便于大学章程的贯彻、执行。
大学章程修订的原因可分为章程本身的原因和章程之外的原因。就章程本身的原因来说，由于受主观因素和客观条件的限制，制定出的章程规范可能存在疏漏，违背客观实际或与之发生偏离，从而需要通过修改来加以补充完善。就章程之外的原因来说，在大学外部层面，经济、社会、文化条件等的变化，相关法律和政策的变化，都可能需要章程依据其进行相应的调整；从大学内部来说，大学发展目标、管理体制等的变化，也需要章程“与时俱进”。[23]
大学章程的修改分为全面修改和部分修改。全面修改是指大学这个统一体的具体类型和存在形式没有变化的前提下，章程修改主体对整部章程或绝大部分内容进行调整、变动并重新予以颁布。部分修改一般采用以下两种方式：一是直接在章程中以新内容代替旧内容，修改后重新公布章程；另一种是以修正案增删章程内容，以新条文代替旧条文，附于章程之后。需要注意的是，从维护章程权威性和稳定性的角度考虑，全面修改所适用的情形应当严格进行控制，只有在相关条件和环境的确发生了重大变化时才考虑。[24]鉴于目前我国高校大学章程颁布的时间均不长，有些高校大学章程才刚刚得到核准。我们建议，对于大学章程的全面修改一定要谨慎从事，不宜草草行事，对大学章程大动干戈。因为大学章程是学校全局性、纲领性文件，是高校的“基本法”，是高校教职工及学校主管部门意志的体现，对教职工及高校的发展有重大影响。大学章程的这种性质和地位决定了其具有较大的稳定性，不能朝令夕改，因领导人变更而随时变更。建议高校要根据本校的实际情况，对大学章程的基本内容进行部分修改和完善。等到高校外部经济、社会、文化条件等发生了重大变化时，再根据实际情况，启动大学章程全面修改工作。
就大学章程修改的内容而言，国外高校大学章程大都明确规定了董事会、评议会成员中必须有一定数量的教师代表，特别是评议会的组成人员主要是教师代表，在有关学术发展政策中教授们的意见能够很好地表达和实施。我们可以借鉴国外高校的基本经验，在以后的大学章程修改中，建议在大学决策机构如学校党委常委会、校长办公会中，有一定比例的教师代表，这有利于保证教师们的意见在学校各项政策中得到贯彻和体现，实现教授治学，这种做法符合现代大学民主管理、科学管理的要求。同时，我国大学章程应明确和建立教授参与学校管理的机制，学校重要的管理机构、重要决策都应吸收教授代表参加，特别是明确教授是学术权力的行使者，在学术管理中发挥主导作用。这样有利于形成学术管理和行政管理的并行通道，使它们相互制约，共同推进大学的管理工作。[25]还有，在大学章程中应对“党委领导下的校长负责制”这一体制中党委和校长的权利作出相对明确的划分，厘清责任界限，并进一步对学术委员会的权责作出明确的规定。[26]另外，由于社会服务是高校的重要职能之一，特别是现阶段，高校越来越成为一个开放的组织，与外部世界发生着密切的联系，如何保证高校与外部组织之间形成和谐、良性、互动的关系，成为高校非常关注的一个问题。根据国外的基本经验，在高校大学章程修改中，应重视对学校社会服务与外部关系，明确高校开展社会服务的方式和渠道，积极为社会和社区的发展贡献力量。同时，积极利用外部组织的优势促进高校的发展，特别重视关于政府与高校关系的规定，保证高校成为面向社会依法自主办学的实体。
就大学章程修改的程序来说，章程修改程序主要需经历提案、审议核表决通过、核准和公布阶段。在提案阶段，与制定阶段的提案阶段不同，需要提案主体提出具体的修改意见；当然，广义的提案阶段还需要包括公告阶段，听取各方面的意见，完善修改草案。修改草案专业性和科学性的保证，一方面在公告阶段通过专家提供的意见来实现，另一方面也可以在审议阶段通过专家的广泛参与来实现。另外，关于审议阶段的表决通过的比例，对于大学重大事项的修改（如内部管理体制、相关主体权利义务、大学经费来源、财产和财务制度等）须遵循绝大多数的原则，而对于章程中非重大事项的变革则遵循半数原则即可。[27]值得注意的是，大学章程作为大学共同体的根本原则，其修改提案权应当赋予给受其规范和影响的大学教职工和学生，因此，教职工代表大会、学生代表大会应当具备大学章程修改提案权；考虑到党委对大学章程修改案进行学校内部最终审核，所以有必要将党委的大学章程修改提案权改为建议权；完善大学章程修改的审议和通过程序，赋予教职工代表大会和学生代表大会大学章程修改的审议和通过的相关权利；建议学校党委领导班子和上级教育主管部门分别作为内部和外部审核主体，共同审核大学章修正案，既可以确保大学章程修正案既符合党的路线、方针、政策，又可以确保大学章程不与国家法律发生冲突，保障大学章程的合法性。
（二）高校进一步完善校内各种规章制度，对不符合大学章程的规章制度进行彻底废止或修改
现代大学制度建设很重要的一个内容是在法律框架下，建设一个以章程为统领的学术为本位的协调统一的规章制度体系来引领大学发展。[28]而高校规章制度是高校依据法律、法规的规定以及主管行政部门的授权或在其办学自主权范围内制定的学校内部管理规范的总和。大学章程则是高校最重要、最基本的管理规范，规定的是学校重大的、基本的问题，是制定高校各项规章制度的基础和依据，指导和推动大学章程制度的制定，高校规章制度是大学章程的具体化和补充，是就学校的局部问题或局部问题的某一方面作出的具体规定，其规定必须依据大学章程，不得和大学章程相冲突。[29]大学章程虽然是高校的“宪法”，具有原则性和概括性，为其他高校规章制度和高校办学行为提供依据，但它不是百科全书，无法概括高校办学的所有内容，需要各种内部规章制度予以明确和具体。高校规章制度的制定必须以大学章程为依据，并且不能与大学章程相矛盾。如果高校内部规章制度和大学章程完全相背离，那么大学章程就很难顺利执行。因此，我们要依据国家的法律法规，在制定和完善大学章程的前提下，以大学章程为指引，规范校内各项规章制度，使其围绕大学章程发挥合力共同服务于高校管理。
首先，高校要对和大学章程基本精神相违背的规章制度进行彻底清理。大学章程的地位决定了其在高校治理中可以发挥什么样的作用，也决定了大学章程在整个高等教育管理制度框架中的地位。它是高校校内的“宪章”，在学校的制度体系中具有基础性、原则性的作用。高校内部的一切规章制度都要以大学章程为基础，不符合大学章程基本精神的规章制度都要进行修改和完善。目前大部分高校正在着手对和大学章程基本精神的学校规章制度进行清理，但是这项工作还远远不够。要求高校以大学章程为依据，专门设立大学章程监督委员会，下设学校规章制度审查办公室，认真搞好各项规章制度的清理和相应的“废、改、立”工作，要求通过三到五年的努力，高校逐步构建根本制度功能稳定、基本制度体系完备、具体制度配套成龙的校内规章制度体系。
其次，高校要根据实际需要灵活补充一些便于大学章程顺利执行的学校规章制度。“徒法不得以自行”，大学章程的作用发挥需要完善且具体的规章制度来积极配合，共同构成现代大学制度体系，使大学章程的规定和原则落实到各项具体规定中，防止大学章程和具体的规章制度“两张皮”。大学章程制定之后，高校发现缺少落实大学章程规定的具体规章制度就需要及时进行补充完善，来保证大学章程顺利执行。例如，我们要以大学章程文本为核心，在学生学籍、选修必修课程、学分管理、社团文化、毕业论文规定、教师聘任和解聘制度、教师教学管理、学校管理部门等各个方面制定详尽的规章制度，让高校的各项行为有章可依、有规可循，努力形成尊重大学章程、依章办学的良好格局。就学生的参与权而言，高校要制定较为完善的规章制度，规定高校学生参与的范围，逐步提高学术性事务和非学术性事务参与的范围；明确学生组织的地位，畅通高校学生民主参与的渠道；完善高校学生参与权纠纷的解决机制，确立解决高校学生参与权纠纷的组织机构，规定好申诉制度和诉讼制度的衔接，保障高校学生参与权的顺利实现。就教职工代表大会来说，要尽快出台高等学校教职工组织文件，应将教职工代表的选举办法，行政人员、教师、学生及其他教职工的比例，教职工代表大会的组织程序等进行明确规定，以防止高校滥用自由裁量权，侵犯教师及其他职工的权益。就落实大学章程中党委领导下的校长负责制而言，需要高校配套制定高校全委会议事规则、常委会议事规则、校务会议议事规则、校长办公会议事规则等实施规则和实施意见，来统一和规范高校实体性和程序性权利与义务。
我们知道，大学章程是高校办学的基础性文件和根本纲领，是制定各项具体规章制度的基本依据，在学校规章制度体系中处于“母法”的层次。因此，各项规章制度不仅与大学章程的规定相吻合，更要彰显大学章程的本质精神并细化大学章程的有关规定，使高校各项工作都有据可依、有章可循。所以，在制定、完善高校各项规章制度时，既不得违反法律法规，也不得违反大学章程。同时，学校规章制度并不是万能的，也不是永恒的，高校需要根据办学与管理实际情况及时调整与完善学校规章制度建设，规范高校的管理行为，有序地开展高校教育教学工作。我们在调研时有些高校行政人员表示，高校在修订新的规章制度时没有依据大学章程，章程是章程，制度是制度。这样，高校的管理制度怎么能够一脉相承，形成有核心且协调统一的系统体系发挥合力呢？因此，要保证大学章程顺利执行，就需要在制定新的规章制度时，充分依据章程的规定和精神，这样才能使学校的规章制度建设科学严谨、步调一致、协调统一。
值得注意的是，我们在制定、完善学校各项规章制度时，一定要注意程序的正当性。正当性程序性原则是指行政主体在做出影响相对人权益的行政行为必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人、向相对人说明行为的根据和理由，听取相对人的陈述、申辩、事后为相对人提出相应的救济途径，以保证所做出的行为公开、公正、公平。[30]高校在行使社会公共行政权力时，必须遵循行政法中有关行政程序的原则和制度的要求，以保证内部规则代表内部成员的最大公共利益。这就要求在大学章程执行过程中，应建立师生民主参与的稳定机制，以此来保障大学章程执行程序正当性。并且，在制定和完善学校规章制度过程中，高校利益相关者仅有知情和利益表达是远远不够的，它需要搭建一种平等对话、协商的平台。这种平台下，高校管理者、教职工和学生具有平等的地位，其意见会受到同等的尊重。因此，高校在完善校内各项规章制度时，要从学校民主和减少学生心理抗拒的角度来考虑，应当让高校充分学生参与制定和完善学校规章制度。涉及全校教职工的权益的事项，应当先让全体教职工参与讨论、充分表达意见，在修改完善的基础上再按照相关要求由教职工代表大会表决通过。
（三）建立大学章程多元利益主体监督制度，完善校内校外两方面的执行和监督机制
法律的生命力在于运行。大学章程的生命力在于被严格执行。[31]一部“良法”意义的大学章程，需要制定完善的监督机制作为制度支撑。现代大学作为一种公共组织，形式公共权力，高校权力主体必须是公众，即高校权力由大学利益相关者共同分享。之所以将监督制度作为影响大学章程执行的一个重要因素，是因为监督制度不仅仅贯穿于各个执行主体之间，而且在大学章程的核心内容——大学治理内外部关系体现着监督的力量。监督制度的完善与否直接影响到大学章程的文本能否转化为实践力量。国外大学章程大都规定了专门的监督权力，使大学章程受到来自内外部众多利益主体的监督。其中，有涉及国家教育行政部门的行政监督，也有来自专业教育领域的专业监督，有来自学校各个行政职能部门的内部监督等多种类型。[32]我国大学去行政化的一个重要方面就是行政权力和学术权力的关系处理。在保证各个利益群体都有代表在决策机构的情况下，不同的声音在经过体制内的博弈后达成一致，就能避免行政权力对学术权力的过度干预，也能减少学术决策不考虑行政可能性的“两张皮”现象。因此，要保证大学章程顺利执行，必须建立大学章程多元利益主体监督制度，完善校内校外两个方面的执行和监督机制。
第一，政府应建立相应的机制，有效地保证大学章程顺利实施。对于高校来说，大学章程规定学校依法行使办学自主权，这是大学法人自治的制度表达。对于政府而言，“大学需要自主办学，但政府也不能放弃应有的责任”[33]。政府作为公立大学的举办者，其办学的目的在于满足国家、社会和个人对高等教育的需求，追求的是国家利益和公共利益，其主要职责代表国家进行教育决策，制定高等教育政策和规划，制定大学的标准并进行评估和监督，审批大学的设置等。具体到大学章程，政府的职责是依据国家法律，制定大学章程的内容和程序，对拟设立的大学章程进行审核批准，并依据大学章程对大学的办学活动进行监督和管理。就国外高校大学章程执行的基本经验而言，例如，大学章程实施后，英国和意大利政府对大学管理的力度不是缩小，而是扩大了，只不过是英国政府不直接干涉学校内部专业设置、招生等，而是通过高等教育基金委员会、建立完善质量监督体系等间接手段来控制和管理学校，意大利政府对大学管理更加直接，力度更加大，不仅通过教育部法案来要求学校进行全面改革，而且通过批准大学财务预算、给予学校教授和副教授名额等比较直接的方式对大学进行管理。[34]鉴于此，我们在执行大学章程过程中，要充分发挥政府的职责，对高校大学章程实施有效的监督。
首先，上级教育行政机构要设立专门且独立的监督机构来保证高校大学章程顺利执行。目前教育部和教育厅均成立了大学章程专门核准机构，负责各自管辖范围内的高校大学章程的核准工作。但是，目前教育行政管理部门还没有成立专门的监督机构，专门监督各下属的高校大学章程执行。我们建议，可以设立专门且独立的监督机构，来保证大学章程顺利执行。政府的职责在于监督高校大学章程执行情况，对于违反大学章程的行为进行问责。在政府和大学之间的关系没有完全理顺、行政权力过度干预大学管理的环境下，政府机构作为大学章程监督者所能发挥的作用就变得十分微弱。为了避免政府机构作为大学章程执行的唯一监督者而产生的弊端，就应当积极转变政府角色，即政府的主要职责是提供政策支持，为专门而独立的监督机构的建立提供良好的环境，推动专门而独立的监督机构的成立和发展。我们可以建立专门且独立的大学章程监督机构，就部属高校而言，可以吸纳教育部政策法规司、教育部纪检组、部属高校教育政策专家等方面的人员参加，并且对高校大学章程执行情况进行第三方评估，可以将大学章程执行监督情况委托给专门的教育政策研究机构或专门从事大学章程研究的专家团队，让他们对全国部属高校大学章程执行情况进行第三方评估，理性客观地评估部属高校大学章程执行情况。同样，就省属高校而言，可以吸纳教育厅政策法规处、教育厅纪检组、省属高校教育政策专家等方面的人员参加，并且对高校大学章程执行情况进行第三方评估。评估的内容包括效果评估和执行评估，就效果评估而言，大学章程执行对高校内部管理体制形成影响，并形成一定的产出，这种产出可能是一项具体政策的出台，也可能是对某一具体事件的处理结果等。对大学章程执行效果的评估有助于了解大学章程实施后对高校产生的实际影响；对于执行评估来说，对大学章程执行的评估在于确定大学章程实施是否按照预定措施采取了适当的执行行为，执行行为如何影响执行效果。对大学章程执行的评估可以及时发现不利于大学章程实施的消极因素，并根据实际情况对大学章程修正提供参考。
再次，上级教育主管部门要将大学章程执行情况作为考核高校领导班子政绩的重要依据之一。目前大学章程没有有效执行的一个重要原因在于高校领导班子对大学章程执行不太重视，认为大学章程执行对高校运行无关紧要，因此，要保证高校章程顺利执行，就要对高校领导班子给予一定的压力，可以将大学章程执行情况作为衡量高校领导班子政绩重要依据之一。对于党委领导下的高校领导班子不重视大学章程执行的情况，上级教育主管部门要及时介入，直接找高校领导班子成员谈话，寻找高校大学章程不执行的具体原因，对于集体不作为的行为要追究高校领导班子的责任，对于高校书记、校长不作为的行为，要追究他们的领导责任。
最后，大学章程执行实行“一票否决”。目前大学章程执行的力度不够，一个很重要的原因在于高校领导班子对大学章程执行不重视，那么，如何保证高校领导班子高度重视大学章程执行呢？我们认为，除了上级教育行政主管部门进一步加大对大学章程督导力度和将其作为考核校级领导班子重要政绩外，还有一个重要的措施，就是实施大学章程执行“一票否决”制度，对于不重视大学章程执行的校级领导和校级领导班子成员，在年终考核中实行“一票否决”，对不执行大学章程或大学章程执行效果测评差的校级领导和校级领导班子成员年度考核不合格。
第二，高校要建立并完善相应的民主监督机制，保证大学章程顺利实施。民主是科学管理的第一要义，是现代大学制度的核心内涵。民主参与关乎大学制度的和谐，关乎大学内部主体权益的平衡与顺利实现。大学章程有义务积极创设学校管理的民主参与氛围，以制度的方式充分保障大学内部各层次主体对权力行使的民主监督，开放多种渠道便利社会参与大学事务，使大学的办学与管理更加民主、更加开放，尽快形成面向社会自主办学的体制机制。[35]因此，要保证大学章程顺利执行，就必须发挥高校自身的作用，建立并完善相应的民主监督机制，以实际行动来推动大学章程顺利实施。
首先，高校要建立大学章程监督委员会，保证大学章程顺利执行。高校要建立大学章程监督委员会，成员包括部分领导班子成员、教职工代表大会代表、学生代表大会代表、工会代表、校友代表和社区代表等，其主要职责是监督大学章程执行情况，每年要定期听取校长及有关职能部门关于大学章程执行情况的汇报，审议教职工代表大会关于大学章程执行情况民主测评结果、意见和建议，来监督大学章程顺利执行。
其次，高校校长要定期向教职工代表大会报告大学章程执行情况，接受教职工代表大会的监督。教职工代表大会是教职工行使民主权利和民主管理学校的基本形式，是学校管理体制重要组成部分，是现代大学制度的创新。实践证明，教职工代表大会作为学校民主管理、民主监督的基本制度和形式，作为学校领导决策科学化、民主化的重要渠道，在保障教职工行使民主权利、参与学校管理、充分发挥教职工积极性和创造性，提高学校的民主管理水平，促进学校改革、发展和稳定方面发挥不可替代的作用。为了保证大学章程顺利执行，我们建议，教育部要出台大学章程有效执行的专门意见，要求高校校长每年在定期召开的教职工代表大会上对本年度大学章程执行情况进行专题汇报，并接受教职工代表大会代表的质询，教职工代表大会可以对大学章程执行情况进行民主测评，并对于测评结果、意见和建议要及时反馈给大学章程监督委员会，并在今后的工作中将作为监督的重点，来保证大学章程顺利执行。
最后，高校建立广泛的社会监督、信息公开制度，保证大学章程执行接受社会各界监督。高校不是孤立的象牙塔，它要为社会与国家建设服务，满足社会对人才与知识的需求。大学章程架起了社会和高校的桥梁，它可以明确社会参与大学事务的方式和渠道，使大学和社会之间沟通无阻。高校应充分利用大学章程的制度优势，把社会参与与大学事务的方式和渠道固定下来形成制度，保障大学和社会的联通，提高社会对高校事务的参与度，增强社会与大学之间的默契配合。而校务公开是实现依法治校，保证学校各项工作规范化、科学化、制度化的重要举措；是体现教职工主人翁地位，密切党群、政群、干群关系，调动广大教职工办学积极性的有效措施；是加强党风廉政建设，从源头上预防和治理腐败的治本之策。在国外的高校中，接受社会监督，披露相关信息是一项成熟的制度。在我国高校建立这样的制度，需要一个循序渐进的过程，可以尝试吸收学生家长代表和社会监督员（可由事业单位、行业部门、政府、政协、人大、新闻单位等推荐）对高校大学章程执行情况进行监督，甚至可以进一步向联系更为紧密的校外咨询委员会（其职能可以和目前一些高校已经设立的董事会、理事会等结合）方向发展。社会监督员被授予检查权、批评权和建议权，可以对大学章程执行情况提出批评意见及建议。高校与社会监督员定期举行座谈，沟通情况，听取意见。还可以通过建立高校信息披露机制，由代表社会公众利益的公共媒体或专职社会中介机构对高校大学章程执行情况进行第三方监督。通过社会力量对高校大学章程执行情况的监督，一方面使大学章程能更好地执行，避免人为因素的干扰；另一方面也对高校大学章程起到积极地宣传作用，有助于沟通高校与社会的关系，取得社会的理解与支持，提升高校的社会声誉。
（四）激发大学章程执行文化的内生力，提升大学章程执行力
执行力是是组织运行有效的集中体现，是核心竞争力的重要组成部分，是一切价值创造的源泉，是实现战略目标的根本保障，是影响组织治理成败的关键性因素，是维系组织生存和发展的决定性力量。没有执行力，再怎么好的决策、政策和制度，再怎么正确的目标和思路，都是空谈。因此，早在100多年以前，马克思就曾指出：“一步实际行动比一打纲领更重要。”[36]所谓执行文化，就是指执行主体围绕执行而形成的信念、态度、行为准则和价值取向等方面的总和，反映了执行主体对执行的职责、行为及其价值的认知水平、态度倾向、精神状态、行为方式和工作习惯等，其核心是如何认识和对待执行、如何履行的职责和任务。[37]哈佛商学院通过对世界各国组织的长期分析研究得出结论：“一个组织本身特定的管理文化，即组织文化，是影响当代社会组织的深层原因，判断组织文化是否会促进组织的发展和提高组织的竞争力的唯一的准则就是该组织是否提高了组织的执行力。”高校是真正意义上的大学章程实施者，是大学章程实施的核心因素。在学校层面，保证大学章程顺利执行的关键在于构建大学章程执行的长效机制，如果缺乏大学章程执行的长效机制，很容易出现制定后仅仅停留在文本层面，甚至出现了置之一边、束之高阁的情况，大学章程执行可能会沦为一场宏大的“作秀”。因此，要想尽千方百计来提升大学章程的执行力。
第一，高校要加大对大学章程的宣传力度，增强章程的公开度和透明度。高校可以通过学校网站、章程单行本、学校报刊、宣传栏、校务公开栏、学校广播等多种途径，采用把大学章程列入高校的规章制度汇编、开展有关大学章程的专题学习和培训、座谈会等多种形式，加大对大学章程的宣传力度；对新入职的高校新生要人手一册大学章程，对新进高校教师和新提拔的高校中层干部要将大学章程作为入职培训的重要内容，来提高大学章程的公开度和透明度，让更多的人了解大学章程，提高相关利益主体对大学章程认识和建设大学章程的自觉性，使相关利益主体认识到大学章程是高校办学的基础，是高校治学的总纲，是连接高校内外制度的桥梁。
第二，高校要高度重视执行意识，增强政策执行力。所谓执行意识，就是执行主体对执行活动的重要性的认识和反映，以及对执行内容和要求的理解和认同。通常表现为愿意执行、主动执行、积极执行的责任感、使命感。[38]作为一种非正式制度，执行意识能够减少政策法规等正式制度实施的费用或成本，而且对现行制度安排的合法性的意识心态信念，往往能够淡化机会主义行为，有助于政策的顺利实施。在大学章程执行过程中，高校所有人员要自觉克服畏难情绪、抵触情绪、消极攀比情绪，努力消除不作为、拖沓、懒政和漂浮作风。在高校行政、教学和科研工作中，高校所有人员要以执行大学章程为荣，以不执行大学章程为耻；以高效执行大学章程为荣，以低效执行大学章程为耻；以大学章程执行到位为荣，以大学章程执行失误为耻。高度重视执行意识，还要积极转变工作作风，坚持真抓实干，实事求是。要知道，对于大学章程执行而言，千忙万忙，不抓大学章程执行就是空忙；千招万招，不能执行大学章程是虚招；千条万条，不去执行大学章程就是白条。
第三，高校要积极创新执行文化，提升制度执行力。高校要将大学章程执行力全面、准确、清晰地表达在学校规章制度规范中，把实体性、程序性和保障性规章制度有机结合起来。具体而言，首先，高校需要理顺高校管理制度、完善民主集中制度和教职工代表大会制度以及专家论证制度等，规范高校权力运行程序。要积极推行行政问责制，对以高校校长为首的行政及工作人员履行大学章程的情况进行监督，对未履行大学章程规定的职责依照有关规定追求其责任，并要求其承担后果。其次，要奖惩结合。既要用惩罚来强化刚性约束，又要以奖励来强化柔性奖励。高校要将大学章程执行的好坏辅以相应的奖惩办法，让高校每一位教职工明白，大学章程执行并不是空中楼阁，而是与自身利益相挂钩的，对那些将大学章程落实到位的人员，给予更广阔的发展空间和机会，对那些大学章程执行不到位的人员给予必要的惩处。最后，大学章程执行与思想政治教育民主沟通相结合。学校在执行大学章程时，作风要民主，要增进与师生的交流和交往，从需要动机、情感、个性等多维角度来加强与师生的心理沟通，强化对师生执行大学章程的正激励。
