阚阅
摘 要
当今世界国际组织在各个议题领域均发挥着不可或缺的治理功能，其中联合国作为最具普遍性和权威性的政府间国际组织更是在全球治理中发挥着核心作用。改革开放以来，随着我国综合国力的不断提升，我国在国际社会的话语权和影响力逐渐得到彰显。这突出体现在我国在联合国会员国会费分摊比例的提高，以及中国籍国际职员在联合国各机构的广泛覆盖和人员总数的不断增加。然而，目前我国在联合国系统的国际职员仍面临代表比例不足、担任高级职位比例偏低等困境和挑战。未来我国应着力通过政府部门的政策协调、制度保障与项目支持，以及高校的学科建设、课程改革和师资提升等措施，培养和输送更多的国际组织人才，从而进一步提升我国参与制定国际规则和全球治理的能力。
关键词
全球教育治理； 国际组织；人才培养
2013年3月，国家主席习近平对联合国旗下的重要机构——联合国教科文组织进行了历史性的访问。习近平主席的访问不仅有助于推动中国同教科文组织关系的发展，同时也向世界表明中国将更加积极、全面地参与国际多边治理与合作。然而，目前我国国际组织人才的匮乏以及在培养方面面临的困境和挑战却成为制约全面参与全球治理的瓶颈，从战略角度考虑并加快国际组织人才建设已成为我国全面有效参与全球治理的当务之急。
一、国际组织全球治理：全球化时代的新命题
全球治理即“如何管理和规范我们生存的世界”这个命题古而有之，但其真正的发展与成熟则受到全球化的助推。全球治理的概念自从詹姆斯·罗西瑙（JamesRosenau）提出，并经联合国全球治理委员会（Commission on Global Governance）的提倡，仅10多年时间就已从一个鲜有知晓的名词成为后冷战时期国际事务研究与实践的核心主题。[1]尽管从一开始，建构主义和新制度主义研究者的拥甭与新马克思主义和后现代主义学者的怀疑始终交织在一起，然而时至今日，政治学家不再认为全球治理的思想是一种空泛的理想主义，而是将其视为一种正常运作现象。[2]甚至包括教育这种历来被视为国家独有的主权领域，也逐步走向扩大全球治理改革议程的前沿。
（一）作为全球治理重要主体的国际组织
在全球化时代，国际社会和国内社会同样需要公共权威和公共秩序，但这种新的公共权威和公共秩序不可能由传统的国家政府来创立，只能通过全球治理来实现。[3]对于全球治理的参与主体，罗西瑙在其提出的新概念“权威空间”（SOAs）中做出经典的论述。他强调，国家只是权威的众多来源之一，只是影响事件进程中的碎片化——一体化动态的众多组织形式之一。主权国家和政府属于权威空间, 但大量非政府的超国家组织和次国家组织也都在权威空间之内。其中非政府组织、非国家行为体、无主权行为体、议题网络、政策协调网、社会运动、跨国联盟、跨国游说团体、知识共同体等都参与了治理过程。[4]在众多的行为体中，国际组织尤其是政府间组织起着重要的作用。随着全球性问题的日趋复杂，单个国家处理和解决这些问题的能力愈加显得薄弱，越来越需要超越民族国家的国际性组织来协调行动。这也塑造了全球化的一个重要特征：民族国家主权及政府权力的削弱，而跨国组织和超国家组织的影响不断增强。事实亦是如此，大部分正式的全球治理活动都是通过既有的国际组织进行的。[5]从食品标准到金融管制，大多数超国家实体的活动都前所未有地深入到国家生活内部。在此过程中，以联合国系统为代表的国际组织作用最为突出，它是唯一覆盖全球范围以及囊括最广泛治理议题的国际组织，是全球治理的核心一环。
（二）作为全球治理重要机制的国际规制
国际组织全球治理中的作用主要通过认知治理、法律治理、规范治理和缓和治理（palliative governance）等机制来实现。[6]认知治理主要通过国际组织吸纳知识精英、技术专家以及成员所持有的重要价值观念并转化成为共同体共同的价值观念来发挥作用。例如，联合国教科文组织正是通过对“终身学习”、“学习型社会”、“全民教育”、“可持续发展”等思想理念的提出和提倡塑造了其“思想实验室”的形象。法律治理则体现为国际组织所指定的各种条约、公约、惯例、司法裁定、法的一般准则等国际法。国际关系实践中的人权法、贸易法、知识产权法、军控协定等均属此类。规范治理在国际关系中的重要性越来越受到认可。国际规范实际上是一种对各行为方（尤其是国家）适当行为的的标准，因此也通常被视为是一种“软法”。这类规范包括从人权和劳动权到公海、外太空等各个方面的规范。缓和治理则是一种更广泛的全球治理过程的“润滑剂”。其中，数据和信息的收集与分析是缓和治理的一个重要维度。数据生成与管理也是当前新的治理转向的关键所在。[7]从某种意义而言，在上述治理机制中，由国际法和国际规范等构成的国际规制（global regime）在国际组织全球治理中处于核心地位。正是由于国际规制在维护当代世界秩序中的实际作用，在国际政治生活中才会出现一种“没有政府的治理”的新治理体制。[8]
（三）作为全球治理核心要素的“专家政治“
在国际组织全球治理的运行过程中，作为国际公务员的国际组织职员肩负着将组织“模糊的”法定授权转化为具体运作程序和行动的使命。他们在游说成员国采取行动、协调不同群体的举措、采取外交手段执行相关协议以及确保各种项目计划的落实方面发挥着无形却非常关键的作用。[9]国际事务日趋复杂的条件下，知识和技术是很多国际组织赖以开展工作的重要方式，国际组织尤其重视在专门知识和专业技术的基础上发挥专家权威，由此也形成全球治理过程中一种独特的“专家政治”（technocracy）。国际组织全球治理的许多常规领域以及某些最关键领域，时常成为职业性的或专家的网络即知识共同体的专有领域。正因如此，国际民航组织的专家委员会赋予全球航空安全标准合法性，而联合国国际禁毒计划则控制着打击非法毒品贸易全球战争的诸多技术方面的工作。知识共同体通过将其重新界定为技术活程序问题，而对非政治化问题产生影响。因此，专家的知识与理解力就变成参与、促进全球治理过程的最基本证明。[10]
二、“扭曲的全球治理”：我国参与国际组织的现状与挑战
英国学者托尼·麦克格鲁（Tony McGrew）曾用“扭曲的全球治理”来描述当前国际组织存在着高度的非代表性，以及权力、影响、机会与资源的极度不平等。而各民族国家在全球治理体系中极不平等的地位严重制约着全球治理目标的实现。[11]长期以来，由于各种制约我国并没有过多介入到国际政治事务之中。在外界看来，中国仅以学习者的姿态，在国际组织中的符号作用大于实质作用。[12]然而，作为一个崛起的大国，随着我国综合国力的不断提升，国际竞争力的日益加强，尤其是GDP总量超越日本成为全球第二大经济体后，中国在建立未来世界新秩序方面的作用倍受期待。目前，我国在国际组织会费分摊比例和职员人数都在不断增长，但同时也面临代表比例不足和中高级职员缺乏的严峻挑战。
（一）会费比例上升与代表比例不足
联合国会员国会费分摊比例既是会员国综合国力的体现，同时也是决定会员国国际职员规模的重要基础。近年来，尤其是2000年以来，我国在联合国会员国会费分摊的比例呈现出显著上升的趋势。2000-2001年度，我国在联合国的会员国会费分摊比例仅不到1%，[13]而到2014-2015年度，我国的分摊比例已大幅跃升至5.148%，位列美国（22.000%）、日本（10.833%）、德国（7.141%）、法国（5.593%）和英国（5.179%）之后居第六位。[14]而据最新消息从2016年至2018年，我国在联合国会员国会费的分摊比例将提升到7.92%，排名进一步上升到第三位。[15]
我国近年来在联合国系统任职的国际职员人数呈现持续增加的态势。据联合国系统行政首长协调理事会（CEB）最新发表的年度人事统计报告显示，我国在联合国系统任职的国际职员（其中包括正常经费预算和预算外资金资金聘用的职员）从2005年的604人[16]增长到2013年的885人[17]。然而，我国目前在联合国系统任职的国际职员方面仍面临代表比例不足（underrepresented）的严峻挑战。这种状况与我国的综合国力和会费分摊比例等极不相称。从相对比例来看，2013年我国在联合国系统中的国际职员人数仅占联合国系统国际职员总数的1%，其中正常预算聘请国际职员人数约占总人数的2.10%，预算外资金聘请人数约占总数的0.59%。[18]我国在联合国系统中的国际职员人数位列美国（5063人）、法国（4188人）、苏丹（3652人）、刚果民主共和国（3057人）、意大利（2819人）、肯尼亚（2658人）、英国（2454人）、印度（1884人）和加拿大（1824人）等国家之后，排在第24位。[19]加拿大与我国分摊的联合国会费比例大致相当，但通过正常预算聘用的职员人数要高于我国，全部国际职员人数为我国的1.6倍。俄罗斯的联合国会费分摊比例为中国的一半，但以正常预算聘用的职员人数以及全部职员人数则与我国相当。甚至印度和菲律宾等联合国会费分摊比例很低的国家，其国际职员人数也远远高于我国。
这种情况在联合国系统最重要的机构联合国秘书处体现的更为明显。在联合国秘书处的职员构成中，有20个国家的代表超过比例（overrepresented），有120个国家代表比例适中，而中国则处于38个代表比例不足的国家之列。[20]2014年，就职于联合国秘书处的中国籍国际职员仅为450人，在安理会五个常任理事国中少于美国（2611人）、法国（1484人）和英国（931人）以及俄罗斯（562人），处于人数最少的位置。不仅少于区域主要国家印度（601人），也少于肯尼亚（1748人）、埃塞俄比亚（828人）等发展中国家甚至阿富汗（1275人）等极端不发达国家。[21]
（二）职员分布广泛与中高级职位不足
目前，我国在联合国系统任职的国际职员已基本覆盖到联合国系统的所有机构但却分布不均衡。据联合国系统行政行政首长协调理事会的人事统计，在联合国系统32个主要机构中都有中国籍的国际职员。其中，在联合国任职的中国籍国际职员最多达406人，约占我国国际职员总数的46%。而在国际法院、世界旅游组织、万国邮政联盟等机构任职的中国籍国际职员则相对稀少。[22]
更为重要的是，我国在联合国系统中担任中高级职位的国际职员严重不足。联合国系统的国际职员按职务性质一般可分为高级官员（D级以上职位）、业务类官员（P级职位）和一般事务类人员（G级职位）。近年来，越来越多的中国籍国际职员开始担任联合国系统机构的高级别官员，其中包括世界卫生组织总干事陈冯富珍、联合国工业发展组织总干事李勇、国际民航组织秘书长柳芳、国际电信联盟秘书长赵厚麟，以及联合国主管经济和社会事务的副秘书长吴红波、国际货币基金组织副总裁朱民、世界贸易组织副总干事易小准、世界知识产权组织副总干事王彬颖、联合国教科文组织教育助理总干事唐虔等。但总体而言，我国国际职员在国际组织中不但绝对人数处于劣势，相对的影响力也非常有限。中国籍国际职员在国际组织中分布最多的是低级的事务性人员，中层管理人员非常匮缺，即使有少部分人担任高级别官员，但要想在国际组织中发挥作用也“孤掌难鸣”。以联合国秘书处为例，2014年副秘书长（USG）、助理秘书长（ASG）以及二级主管（D-2）和一级主管（D-1）高级别官员总数为357人，中国籍高级官员只有11人。尤其在二级主管和一级主管官员方面，我国与美国、英国、法国、俄罗斯、日本等国都存在不同程度的差距。[23]
三、走向真正的全球治理：我国国际组织人才建设的战略举措
二战后的历史发展表明，国际组织不仅仅成为一种民族国家所控制的工具，从更广泛的意义而言也成为各国和各种社会力量继续角力和建构世界秩序形态与意义的舞台。如果说20世纪70年代第三世界的兴起及其对世纪新秩序的要求而形成的早期形式的“多边主义再分配”（redistributive multilateralism），那么包括中国在内的新兴国家的崛起则是全球治理格局调整的第二次机遇。当前全球治理体制变革正处在历史转折点上。国际力量对比发生深刻变化，新兴市场国家和一大批发展中国家快速发展，国际影响力不断增强，是近代以来国际力量对比中最具革命性的变化。[24]借助国际组织有利于实现本国所期望的向国际社会传递，有利于将本国的议程转化为国际社会，也有利于塑造国家形象，促进提升国家国际话语权力。中国参与全球治理，经过在国际组织中融入、适应、学习和磨合之后，应更加全面深入参与全球事务，增强塑造和制定国际规制能力，从而进一步提升国际话语权和影响力。尤其是在推进“一带一路”战略过程中，加强国际组织人才的培养和国际组织的参与无疑有助于实现中国与世界的“双赢”。正如习近平主席在金砖国家领导人第五次会晤时所强调的，不管全球治理体系如何变革，我们都要积极参与，发挥建设性作用，推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展，为世界和平稳定提供制度保障。[25]各国参与全球治理背后体现的是国家实力的博弈，但归根结底是人才的竞争。建立机制性的国际组织人才培养、选拔、任用和提升机制，培养更多的国际组织人才是时代的需要，也是中国发展的需要。
（一）强化政府部门职能
1.建立国家协调机构。建立跨部门协作的国际组织人才培训和管理的专门机构是国际组织人才培养、选拨、推荐的重要基础，有助于通过政府力量形成国际组织人才培养的国家战略。在此方面日本的措施与实践值得借鉴。日本政府建立日本国际机构人事中心作为其推进国际组织人才计划的主要机构。该机构隶属于日本外务省，其总部就位于东京千代田霞关的外务省内，此外还有设于日本政府驻联合国代表处、驻日内瓦代表处、驻维也纳代表处的纽约支部、日内瓦支部和维也纳支部，分管所辖区域的人才计划。
2.加强政策保障支持。国际组织的人才培养和输送是一种重要的政府行为，需要政府的政策导向和制度保障。瑞士政府就将保持在国际组织的存在作为其外交政策利益，并明确提出要确保瑞士国民在国际组织中担任最高的职位，增加瑞士国民在国际组织决策机构的人数，以及为寻求在国际组织工作的个人提供支持。[26]瑞士政府还通过与联合国特殊行动部门、联合国志愿者项目等合作开辟向国际组织输送人才的途径。对此，我国也应出台相关政策，从国际组织人才的培养、选拨、培训、派送以及回国安置、福利待遇等做出系统性的制度安排，鼓励和支持国际组织人才的成长。成功的国际领袖的经历告诉我们，一次“海归”或“外派”是不够的，只有兼具多次国内和国外的任职经历，全球治理领袖才能在不同形势下因时、因地制宜，调和全球利益与国内诉求。[27]未来我国仍需建立健全国际组织人才引入和派出机制，通过“旋转门”制度打通国内任职和国际组织任职的通道。同时，政府各相关部门应有计划、有目的和有步骤地通过和有关国际组织开展合作为输送国际职员创造条件。2012年，教育部在联合国教科文组织设立的中国信托基金项目业已开启了全新的尝试，并应进一步扩展和延伸。
3.完善信息提供服务。完善的信息咨询服务对于国际组织人才培养具有重要的促进作用。很多国家在信息服务上都提供了有益的经验。例如，瑞士联盟政府外交部通过网站提供国际组织以及如何到国际组织工作的相关信息。瑞士还通过欧洲就业服务网介绍联合国机构以及其他国际组织机构岗位空缺情况。日本国际机构人事中心东京总部运营的官网则详细介绍了国际组织的各项人才计划，并提供各类国际组织工作的意义、工作条件和待遇，从各领域国际组织的网站上摘录下来的对国际公务员的要求及解释，申请国际组织实习和志愿者的流程，接受日本留学生实习的日本驻外使领馆，各类国际组织的考试形式、面试技巧、试题集和资料等信息。[28]
（二）注重专业人员培养选拨
1.实施专业人员培养计划。以往我国国际职员大多是以外语和国际关系等学科背景，虽然语言是从事国际组织工作的必要前提条件，外交和国际关系是从事国际组织工作的重要领域。但随着专门性国际组织的发展，尤其是“一带一路”战略以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通为合作重点的背景下，需要更加侧重培养能够胜任在各领域国际组织工作的各类专门人才。加大力度培养和选拨专业人才到国际组织任职是短期内改善我国国际组织职员代表比例不足问题的有力举措。相关政府部门应制定和实施专业人才培养计划，有目的、有计划、有组织的面向政府部门、高等院校、科研机构、企事业单位中，选拨公共政策、法律、金融、卫生、教育、社会工作等领域的优秀专业人员，通过专门的培训和实践，使其掌握和积累多方面技能与经验，为我国政府推荐其进入国际组织任职做出准备。
2.推进实施JPO项目。在国际组织内部，中层和基层职员既是高层职员的重要来源同时也涉及更广泛的利益。我国国际组织人才的培养也应对此予以高度关注。青年专业职员实习计划（Junior Professional Officer, 简称JPO）是培养国际组织人才的基础性和关键性工作，美国、英国、日本、韩国等国多年前就以此向国际组织中输送职员打下坚实基础。利用该计划推进向国际组织派遣实习人员是培养青年专业人员进入国际组织的有效途径。通过该计划的支持，具有两年工作经验的职员，在国际职员录用中会处于非常有利的地位，可为成为正式国际职员，甚至进入高级职位创造条件。日本在很多国际组织交纳的会费都仅次于美国，但职员人数却并不与此成正比，因此日本极力争取JPO派遣机会来扩大国际职员人数。在过去10年中，日本支持了近300名JPO官员到联合国各机构工作。统计数字表示约50%的JPO官员会留在联合国，其他则会进入政府或私营部门。由于JPO项目的支持，日本在开发计划署的职员人数有了显著地增长。尼日利亚也看到了JPO的价值，并决定资助其本国的JPO项目。[29]
3.鼓励参与YPP考试。对于拥有一定专业知识和工作经验的青年人来说，通过招聘考试是进入联合国系统、成为秘书处专业人员的主要途径。相关政府部门应积极与联合国机构合作，在华举办青年专业人员考试（Young Professionals Programme, 简称YPP），鼓励符合条件的青年专业人员报考，并提供相应的咨询、指导和培训服务工作。
（三）发挥高校人才培养作用
1.加强学科与专业建设。参与全球治理以及争取国际话语权不是凭空产生的，而是在于广泛的知识生产与人才储备。高校是开展国际组织人才研究与培养这项系统工程的核心基地。政府主管部门应根据国际组织人才发展的需求，在若干高水平大学试点建立国际化人才培养基地，并以此为载体加强国际政治、国际文化、国际金融、国际商务、国际教育等涉及国际组织的重点学科建设，强化这些学科与专业国际化人才培养和就业方向。国际组织人才的培养应从相关专业的培养计划和课程教学入手，除了专业知识外应注重在课程和教学中融入从事国际组织工作的特质、能力与技能。这其中包括正直、专业精神和尊重多样性等核心价值观，交流、团队合作、计划组织、承担责任、考虑客户、不断创造、持续学习和更新及时等核心胜任力，以及富有远见、领导力、赋权、绩效管理、建立信任和决策能力等管理胜任力。[30]
2.拓展国际组织实习机会。为青年学生提供到国际组织实习锻炼的机会是促进青年人才熟悉国际组织运作、理解国际规则以及促进专业成长的重要途径。例如，世贸组织（WTO）下设经济研究局、经济统计局每年都有面向研究生使其参与具体业务部门工作、熟悉WTO规则运用以及开展论文写作的实习与研究项目。日本、韩国等国家非常重视藉此向国际组织输送实习生，其中的经验应值得借鉴。在政府层面上，相关部门应进一步加大对高校学生到国际组织实习的支持力度。2014年中国联合国教科文组织全国委员会与国家留学基金委员会合作，联合推出选拨优秀青年赴联合国教科文组织实习项目，是我国首次以政府行为的方式开展青年国际组织人才培养的尝试。在此基础上，国家发改委、外交部、财政部、商务部、教育部等部委应联合制定措施，面向国内以及在国外高校留学的应届毕业生，实施赴各主要国际组织为期1-2年的长期实习计划。在高校层面上，相关高校应以国际人才培养基地为主要抓手，通过专项财政资金或学校自筹资金的支持，结合专业培养计划和课程安排，有针对性的派遣在校学生到相应的国际组织开展见习、实习和实践活动。
3.加强师资建设。具有丰富国际组织工作经验的师资是培养国际组织人才的重要保障。高校国际组织人才培养过程中除了依靠专业师资外，还应以各种形式积极聘期在任和卸任的国际组织职员作为师资的补充，由其以授课、讲座、实习指导等方式向学生传授国际组织工作经验与方法，帮助学生了解国际组织的运行机制，从而提高培养计划的国际化程度，以及人才培养质量。
（四）建立新型国际组织
西方发达国家牢牢掌握着对国际组织的主导权，这主要因为他们是多数国际组织的创建者，并从一开始就控制着国际组织的领导权。迄今为止，绝大多数国际组织的秘书处都设在西方国家，绝大多数国际组织的工作语言是英语和法语，可谓占尽天时地利人和。发展中国家作为后来者在国际组织中总体上处于劣势，其职员也难以进入国际组织的中高级领导层。近年来，很多国家在推动国际关系民主化的过程中“倒逼”国际组织作出变革，扩大代表性，让更多的国家参与全球治理，尤其是西方国家的金融危机和债务危机在一定程度上降低了他们参与国际组织的能力和积极性，这些都为包括中国在内的新兴国家进入国际组织提供机会。但从长远来看，除了向已有的传统国际组织输送更多人才外，我国还应拓展渠道，倡导建立新的国际秩序，设立新的国际组织。这将从根本上撼动和改变西方国家对国际组织“垄断”的状况，也必将有益于我国的国际组织人才培养和使用。中国已成功参与创建上海合作组织，以及参与创立了一些可转变成国际组织的合作机制。在当前形势下，我国应充分利用“一带一路”战略的全面推进，以及亚洲基础设施投资银行、丝路基金、金砖国家新开发银行等一系列多边治理机构和平台的推出，积极开展国际组织人才的培育与培养，从而为我国专业人员进入国际组织任职提供更多的机遇。
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本文系浙江省哲学社会科学规划“之江青年课题”《国际组织全球教育治理的理论、实践与对策》（课题批准号：13ZJQN033YB）的部分成果。
