朱永新（民进中央，北京 100125）
摘 要
治理体系和治理能力现代化，既是国家改革的总目标，也是各领域改革的总要求。推进教育治理体系和治理能力现代化，是中国教育走向现代化的关键。推进教育治理现代化的关键是民主与法治。以教育治理的民主化，激活教育主体，引发教育主体的创造性；以教育治理的法治化，明确教育职责，健全教育治理，规范教育秩序。
关键词
教育治理；治理体系；治理能力现代化
治理体系和治理能力现代化，既是国家改革的总目标，也是各领域改革的总要求。推进教育治理体系和治理能力现代化，是中国教育走向现代化的关键。而推进教育治理现代化的关键无疑是民主与法治。以教育治理的民主化，激活教育主体，引发教育主体的创造性；以教育治理的法治化，明确教育职责，健全教育治理，规范教育秩序。从当务之急来看，主要是简政放权与管办评分离。
在去年的三十人人论坛上，我曾经就简政放权问题做过分析。今天，我想从分析两个教育决策案例着手，总结一下我国教育政策制定的经验教训，就教育决策的体系与过程的民主化、法制化谈一些建议。
平心而论，改革开放以来，我国教育事业发展非常快，出台了许多科学严谨的教育政策。在最短的时间内实现了义务教育全普及，高等教育大众化。但应该承认，也有不少政策是比较仓促出台，也没有取得非常显著的效果。究其原因，教育政策制定的成功与失败，与过程中是否缺少民主程序与法制意识有关。
我个人认为，改革开放以来，教育政策制定过程相对比较成功的案例，是《国家中长期教育改革与发展规划纲要2010-2020》的决策过程。这就是一个问计于民、开放式的有益尝试。
《纲要》明确提出了国家的教育的指导思想与工作方针，战略目标与战略主题，并且对各级各类教育的发展，体制改革等问题做了全面的部署，提出了优先发展、育人为本、改革创新、促进公平、提高质量成为这10年教育工作的重要方针。应该说，《纲要》虽然也有不够完善之处，但总的来说，这是一个高水平的政策文件。这与《纲要》制定过程的严谨规范，开放民主是分不开的。
《纲要》的制定，经过了调查研究、起草论证、公开征求意见三个阶段。组织各地、有关部门、学校、社会团体等广泛参与，两次在网上向全社会公开征求意见，动员人力之多、覆盖范围之广、社会参与度之高，无论是在我国制定规划的历史上，还是在我国教育政策制定的历史上，都是非常少见的，达到了广聚民意民智、凝聚共识的目的。
在研制过程中有数千名专家和各方人士参与调研；近3万人次参与座谈和研讨，形成500多万字调研报告，通过各种渠道发表意见建议210多万条。我本人就参加了温总理主持召开的一次座谈会以及教育行政部门组织的多次专家研讨会。记得当时我就建议，从这次《纲要》的制定开始，国家要努力形成一个符合中国国情的教育决策的科学程序，形成一个“问计于民”的教育决策传统，从少数人决策走向民主决策，从简单程序决策走向规范程序决策。一些重要的决策，应该有一个小规模的试验过程。教育是慢的艺术，急不得、躁不得，与其朝令夕改，不如耐心完善。
可惜的是，我们发现目前部分教育政策制定的过程仍然有随意性的情况。如《纲要》中提出的十三五期间学前教育的普及目标是到2020年达到70%。这是一个比较合理的目标，但是纲要发布不久，我们提出了学前教育的两个行动计划，就修改为到2016年完成75%的学前三年普及计划，即将出台的第三期行动计划，讲进一步提高到85%的目标。超过了纲要规定的目标的15%。应该说，把学前教育作为惠民生的重要领域，出发点是好的。但是，我们准备好了吗？现在学前教育的教师70%没有资格证书，鼓励社会力量举办普惠性幼儿园的政策措施也跟不上，需要认真研究。学前教育作为惠民生重要手段，让西部地区和农村的孩子们接受教育，这是好事。但是那么段时间内，那么大的普及力度，可能有点不切实际。还是要尊重教育发展的内在规律。
再如，前不久全国9部门共同印发了《关于指导推进家庭教育的五年规划 (2016—2020 年)》（以下简称《规划》）。
毋庸置疑，这个《规划》对于推动我国家庭教育的出发点无疑是好的。《规划》强调家庭教育本身，符合教育的内在规律。家庭教育意义绝不亚于学校教育，当一个孩子来学校时其实已经是半成品了，其认知风格、行为习惯、个性特征已经初步形成。习近平同志近两年也多次强调家庭教育的重要性，强调把家风建设摆在重要位置。长期以来，我们对于家庭教育与幼儿教育是关注不够的。
但是，作为一个国家的家庭教育五年规划，制定过程缺少了科学规范的程序，对目标实现的路径与困难论证也是不够的。
我是中国教育学会家庭教育专业委员会的理事长，也是新家庭教育研究院的名誉院长，近年来我们召开了两次家庭教育国际论坛，编写出版了《中国家庭教育蓝皮书》和中国家庭教育文库，正在组织专家编写从孕期开始每年一册的新父母读本。但是，在制定这个五年规划的过程中，我没有参加过任何部门组织的研究和论证会议。
比如《规划》提出，十三五期间要建立健全家庭教育公共服务网络，要普遍建立家长学校或家庭教育指导服务站点, 城市社区达到 90% ,农村社区(村)达到80%。在 50% 的城市社区和有条件的农村社区 ( 村) 家庭教育指导服务站点引入专业社会工作者。
仅从我了解的情况来看，我国家庭教育的基础本来就非常薄弱，且不谈农村，哪怕在城市里，要在4年内为50%的城市社区家庭教育指导服务站点引入专业社会工作者，以及要求90%的城市和80%的农村中小学、幼儿园、中等职业学校建立家长学校，这些目标在短期内是难以实现的，即使所有的教育学院和社会学系开足马力，也不可能培养如此众多的专业工作者。
教育政策如何更好地汲取民间智慧？有以下几点建议：
第一，加强国家教育数据库建设。
现在我们赖以决策的教育数据基础薄弱，统计口径不一。许多问题心中无数，如前不久央视报道某省的童工，一个村就走出去一二十位14-18岁的孩子。全国到底有多少童工？谁能够说得清楚？前两年说我国农村留守儿童是6000多万，今年一下子就到了902万。谁能够提供权威数据？
发达国家一般都非常重视教育基础数据信息库的建设。如美国国家教育统计中心（NCES）是一个集教育信息管理、科学研究、决策支持、社会服务于一体的教育信息管理综合联合体。
NCES的数据与信息都是公开的，在他们的官方网站上，任何人都可以查询到美国学校的基本信息。这既有效防止了数据造假，更防止了教育信息的不对称。既为研究人员提供了可靠的基础数据，也为行政部门与研究人员、社会公众思考教育问题提供了一致的信息。
许多国家为了保证教育数据的可靠性，还通过立法和质量控制体系加以保障。如1994年美国颁布了《教育统计法》，英国的高等教育统计采用ISO9001和ISO27001质量管理标准，对教育数据采集进行全过程的监控和认证。
目前，我国教育数据没有一家权威机构归口管理，教育部有教育管理信息中心和设立在北京师范大学的国家基础教育质量监测中心等机构，但是这些机构的信息基本没有向社会公开，信息不对称的问题，基础教育信息缺乏的问题，各种教育信息彼此矛盾的问题等比较普遍。
第二，加强教育决策咨询机构的建设。
作为咨询机构的智囊系统是决策民主化的制度安排。目前，我们所有的政策制定基本上都是政府主导，全过程参与，其实这不是最好的教育决策系统，不是效率最高的路线。我们国家有一个教育咨询委员会，在座好几位都是委员，坦率地说，基本上行政官员为主体，单位推荐，一个单位一个名额，这样一套体系。决策过程很难真正汲取民间智慧。
建议可用三种方式，组建我们的教育决策咨询机构。
第一种是政府自办的相关教育决策咨询机构，政府投入专门人力物力，进行专业研究，为相关决策提供权威参考。国家教育科学研究院和教育部教育发展中心就属于这类机构。
第二种可以是政府采用任命、委托、招标等方式，组建以专家学者为主体的教育咨询专门委员会,规定其使命与任务,限定其工作时间,然后由委员会在其主任的领导下独立地完成指定工作。主要的功能是审议重要的国家教育政策，或者研制重要的教育法律法规。西方国家普遍存在一些经政府部门授权的教育改革专门委员会。咨询机构的人员具有广泛的代表性。除了教育领域的专家,还经常有经济、文化等各界的专家,有教师、学生和父母代表参加。提交的研究报告经常以领衔专家的名字命名。政府或教育行政部门有权力对报告及其结论进行审查,取舍、修正补充,当然也可以搁置。
第三种是民间自办的相关机构，即专家学者自发自主地积极参与到政策制定过程中，主动发挥自己的作用。他们在政治上与中央保持高度一致，但在学术上保持独立思考，坚持真理，深入探索。我们国家经济学界比较活跃。中国教育三十人论坛发起的时候，借鉴了中国经济50人论坛的做法。经济学界影响经济决策的能力很强，但教育学界的专家基本上影响不了决策。所以我们觉得应该通过各种各样的让更多的有独立思考能力、坚持真理、探索的人进入决策系统，这类机构使命在一定程度上就是唱反调、挑刺，因为一个好的政策往往需要听取反面的观点、不同的意见和批评的声音。
第三，建立重大教育政策决策的听证制度。
教育政策的出台必须听取广大民众的声音，听取他们的利益诉求，特别是政策直接利益相关群体的意愿与需求，并作出适时、适宜的调整，以避免该项政策对教育、对社会带来不利的影响与冲击。必要的情况下，应该通过媒体广泛征求意见。2004年，国家发展改革委和教育部联合发布了《关于建立和完善教育收费决策听证制度的通知》，对教育收费的听证做了制度性安排，但是10多年来效果如何也不太清楚。建议对国家教育立法、国家重要教育规划等重大教育政策，建立听证制度。
各位同仁，在中国共产党十八届三中全会上，已经明确提出全面深化改革的总目标，是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。前不久，习近平在主持中共中央政治局行第三十七次集体学习时，再次强调和重申了这个主题。
围绕这一主题，要想提高我们的教育治理水平，就需要提高教育决策的科学水平，最大限度地调动全社会的资源关注和参与教育，最大限度地汲取民间智慧。
民间是智慧的源头活水。当我们真正问计于民，就会发现方法总比困难多，中国教育就能在全面深化改革的目标指引下，大步走向现代化。
作者简介：朱永新，男，民进中央副主席，全国政协常委、副秘书长，苏州大学教授、博士生导师。本文为2016年12月17日作者在“中国教育三十人论坛”上所作演讲的整理稿。
