学习习近平法治思想 加快编纂教育法典
周洪宇
(华中师范大学教育学院，华中师范大学国家教育治理研究院院长，中国教育学会副会长，中国教育发展战略学会副会长)
方 皛
(江汉大学兼职教授，长江教育研究院研究员)
摘 要：习近平法治思想为教育法治提出了历史和现实贯通、 国内和国际关联、 理论和 实践相结合的科学指南和根本遵循，为教育法法典化的建设指明了立场、观点和方法。全面、系统、持续、深入地研究习近平法治思想是实现教育法典体系化、科学化、民主化编纂的根本保障，是回答何为教育法典和教育法法典化、为何编纂教育法典、编纂何种教育法典以及如何编纂教育法典这四个基本问题的总要求、总指导和总遵循。我国教育法典的编纂必 须服务国家人民、立足国情世情、保障改革创新、体现时代前瞻、注重体系规划，进而体现我国社会主义性质、符合人民利益和愿望、顺应时代发展。
关键词：教育法典;教育法法典化;体系化
习近平法治思想为教育法治提出了历史和现实贯通、国内和国际关联、理论和实践相结合的科学指南和根本遵循，为教育法法典化的建设指明了坚持法治的根本政治方向、建设法治体系的科学内涵和基本逻辑。教育法法典化应当坚持党的领导、人民的立场，坚持用实践逻辑、理论逻辑、历史逻辑构建出系统、规范、协调的教育法律规范体系。全面、系统、持续、深入地研究习近平法治思想是实现教育法典体系化、科学化、民主化编纂的根本保障，是回答何为教育法典和教育法法典化、为何编纂教育法典、编纂何种教育法典以及如何编纂教育法典这四个基本问题的总要求、总指导和总遵循。
我们要学深悟透习近平法治思想的基本精神、核心要义、丰富内涵和实践伟力，牢牢把握住建设教育强国的发展目标和教育法治现代化的发展方向，抓住中国法典化的时代契机，加快推进教育法体系化、法典化进程，为建设更高质量、更加公平、更有效率、体系更加完备、更加满足多样需求、更可持续发展、更为安全可靠的教育体系提供重要基础，发挥出重要的推动和引领作用，以满足人民群众日益增长的教育需求。
一、教育法典的相关概念
回答何为教育法典、何为教育法法典化的问题，实质上是以习近平法治思想为纲，从中国的国情实际出发，以实践逻辑、理论逻辑和历史逻辑理清中国需要怎样的教育法典，什么样的教育法法典化过程适合中国特色社会主义发展道路的问题。在回答上述问题之前，这里有必要先对法典与法典化、教育法典与教育法法典化等基本概念进行辨析，以便为后续研究奠定基础。
1. 法典与法典化
法典(code,codex,codice)一词的使用在历史上由来已久，它既包含古罗马时期知名的优士丁尼的《法典》《学说汇纂》《法学阶梯》，也包含开创近代民法历史的《拿破仑法典》《德国民法典》，甚至包含由美国国会众议院法律修订委员会办公室编纂的《美国法典》。三者虽均名为“法典”，其思想内涵却大相径庭。其一，古罗马时期的法典，多以问题为导向，偏重实践性问题的探讨，其成果不是成文法典(Gesetzbuch)，而是判例法(Fallrecht)。其二，近代被大陆法国家奉为成文法的最高形式的“体系型”法典表现出逻辑自足、内容全面，且形式与内在一致的特征。其三，英美法系国家颁布的“汇编型”法典的特色在于只是将现行法律按一定的顺序汇编在一起，虽然其内容体系相对固定、制定程序较为规范，但亦有别于大陆法系国家成文法典的编纂。
不同于法典这一概念在历史深处的发端，法典化(codification)事实上是由边沁在1802年出版的《完整法典概论》一书中提出的。他从理论的角度出发，认为法典化是消除普通法概念不周延、法律规则混乱且缺乏普遍性、法律难以为普通人认知等问题的有效解决方案：第一，法典必须完整，以至于无需判例、注释等形式加以补充;第二，法律规则的表述应达到最大可能的普遍性;第三，法律规则必须以严格的逻辑顺序加以表达;第四，法典中法律概念的内涵及外延应具有一致性。而在《德国民法典》的起草过程中，法学家萨维尼从历史的角度出发，提出法典化有赖于民族内部生长出的民族独特的、必然的、理性的意识。他认为：第一，制定法典的时代必须具有在智识上远超前人的法学家，他们需要具有敏锐把握时代特征与法律形式特征的历史感(时代感)，需要具有敏锐洞察事物整体与部分、部分与部分之间生动联系与相互作用的体系感;第二，制定成功的法典需要一套体系完备的法学学说文化框架和相应的法学技术能力，而完备性正是制定法典最重要和艰难之处;第三，制定法典需要严密且精确之语言，它必须适应严整而精准的法律表达的需要;第四，具有可以比较借鉴以创建独立法典的他国经验。与萨维尼教授意见不同，德国知名哲学家黑格尔从实践出发，提出法典的编纂不是要建立内容崭新的法学体系，而是认识现行法律所规定的普遍性内容。
2021年1月1日起实施的《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)，是新中国成立以来第一部以“法典”命名的法律，是新时代我国社会主义法治建设的重大成果。在习近平总书记的领导下，《民法典》的编纂确立了我国法律法典化的立法模式和法典化方法。从立法模式上来说，《民法典》在起草过程中基本采用了大陆法系国家“体系型”立法的模式，摒弃了将现行法以一定顺序整合起来的“汇编型”模式，确保了“民法典”概念的统一、逻辑的自足、价值的一致、内容的全面以及形式的严整。可见，法典与法典化的概念在我国主要指在理性的指导下，立法机关通过科学合理的、富有逻辑的和内在一致性的体系来整合一个法律部门全部内容的立法成果和立法过程。而就体系型法律制度的法典化路径而言，大体指法典化的两个模式或两个阶段：其一，制定一部基本性法律，为其他单行法提供价值指引、原则支撑和调整手段的指导，各个单行法均以基本法为依据;其二，将某一现行法律部门中所有规范按照一定标准和主线整合成为一部概念统一、逻辑自足、价值一致、内容全面、形式严整、体系严密的法典。
2. 教育法典与教育法法典化
在教育法律体系的建构方面，以各种形式进行的教育法法典化是近几十年来各国立法的普遍趋势，且两大法系在法典的编纂上已呈借鉴、吸收和融合之态势。自1926年起，美国国会即已进行官方法典汇编活动并制定《美国法典》，该法典是美国全部联邦法律的官方汇编法典，教育法律作为单独的主题也被吸纳进该法典。日本于1947年制定了《教育基本法》作为其教育法律体系的基本法律规范，并以其为指导和依据制定了《学校教育法》《私立学校法》等单行法。俄罗斯于2012年修订了《俄罗斯联邦教育法》，并将之与《高等教育法》等法律法规合并，使之全面涵盖了教育法律关系，并更具有操作性，在体例、内容上呈现出典型的教育法典特征。
就各国的教育立法实践而言，不论是较为开放、松散的教育法律体系，汇编型教育法典，还是严缜的体系型教育法典，在编纂的过程中均表现出一定的共性。第一，教育法典的编纂并不以固化、完满为追求，相反，教育法典创造的体系始终具有一定的开放性与灵活性，并以教育法典确立的价值追求和基本原则为不同时期的现实需求与客观情况提供创制、修改、解释、废除法律规范、法律规则的指引。第二，汇编型、体系型教育法典的编纂均有消除明显逻辑冲突的追求，并均以一定逻辑结构进行编排，如以不同阶段的教育、不同教育主体、受教育者、经费保障等作为分编或单行法划分的标准。第三，汇编型、体系型法典均在一定程度上受到了解法典化、再法典化、联邦化立法的冲击。特别立法、地方立法的存在使得微观的、碎片化的特别法律制度实现着与法典不同的法律价值，并更好地应对差异性、异质性的现实。第四，教育法典一般均以教育活动产生的民事、行政关系作为其调整的基本法律关系。考察日本《教育基本法》、美国教育法典和《俄罗斯联邦教育法》均可发现其规范的主要内容大多以参与教育活动主体的设立与运营(资格、人员资质、财产、经费保障、内部规章等)、权利、义务、行为、责任等为内容。第五，教育法典的编纂均由各国的立法机关主导完成，即使是美国教育法典的汇编也是由美国联邦众议院的下属机构编纂完成。由学者或行政部门主导完成的教育法律体系的整理或汇编可以被视为教育法法典化的过程，但其本身不应被视为教育法典的编纂。
从中国的国情实际出发，吸收《民法典》编纂的经验，以体系化的方法编纂教育法典，使教育法律体系形成概念统一、逻辑严缜、价值一致、内容全面且兼顾灵活的整体，是完善中国特色社会主义高质量教育体系的必然选择，也是中国教育法治建设的必然发展方向，而教育法法典化则是建构教育法典体系、编纂教育法典规则、丰富教育法典内容的全过程。厘清教育法典与教育法法典化的内涵及要素，有助于社会各界深入参与教育的共治共享共建。
从逻辑推理来看，我国教育法典应具有如下要素。第一，教育法典应具有体系性。如前文所述，《民法典》已经为我国法典化的路径指明了方向。按照一定体例编排的法律汇编不是适应我国社会主义发展道路的法典编纂模式。教育法典的编纂，应当突破为处理不同时期不同问题的单行法的限制，通盘地、全面地构建教育法治体系;应当避免结构庞杂、规范重复、规则矛盾、价值冲突的可能，从概念、规范、制度、价值等层面构建起具备形式一致性和实质一致性的教育法体系。第二，教育法典应具有逻辑上的严缜性。教育法典应当以严密且精确的语言构建起彼此联结的概念体系，以周密的安排处理好普通教育与职业教育，家庭教育、学校教育与社会教育之间的制度建设，及教育法典原则与规则之间、内部规则之间、内外部规则之间的关系。第三，教育法典应具有内容上的完备性。教育法典的编纂应当吸收现行教育法规的全部法律规范，以综合和科学的方法组织起教育法领域内的全部秩序和规则，覆盖中国教育制度的各个方面。第四，编纂教育法典的主体应当是全国人民代表大会。根据《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)和《中华人民共和国立法法》的规定，《宪法》是国家的根本法，具有最高法律效力，且法律的效力高于行政法规、地方性法规和部门规章。教育法典作为我国教育法治的基本法，在我国现行法律体系之中应属于法律的层级，且为《宪法》第六十二条规定的应由全国人民代表大会制定的基本法律。
二、为何编纂教育法典
教育法治建设是全面依法治国的重要内容，改革开放以来，在全面推进依法治国的时代背景下，我国高度重视教育法治建设，经历起步、发展、完善几个阶段，取得了丰硕的成果，对推进教育改革发展起到了重要的规范、引领、促进和保障作用。我国教育法治建设经过40年的努力、探索和实践，在《宪法》的统领之下，我国已有基本法性质的《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)，专门法性质的《中华人民共和国义务教育法》(以下简称《义务教育法》)、《中华人民共和国职业教育法》、《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)等法律。但是，现行的教育法治体系还存在着教育法治学术研究滞后、立法质量不高、司法说理不足、现行教育制度无法满足建设高质量教育体系的需要等问题。学深悟透习近平法治思想，牢牢抓住中国法典化时代的契机，加快教育法典的编纂将为建设能够满足人民群众日益增长需要的更高质量、更加公平、更有效率、体系更加完备、更加满足多样需求、更可持续发展、更为安全可靠的教育体系提供重要基础，并发挥重要的推动和引领作用。
1. 教育法典是全面、系统推进依法治教的重要抓手
习近平总书记指出，“只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识”，“中国特色社会主义法治体系是推进全面依法治国的总抓手”。教育治理作为国家治理体系的重要组成部分，是人民普遍关心、社会普遍关注的民生问题。教育法治的实施、监督、保障体系建设需要以内容全面、价值一致、体系完整、逻辑严缜的教育法律体系为基础。而系统地、规范地、科学地编纂教育法典可以保证教育制度内在价值的一致性和内容的全面性，这是在立法层面推进全面依法治教的重要抓手。
第一，全面推进依法治教需要以价值和谐统一的教育法律制度作为基础。教育法典作为各项教育法律制度完整表达的载体，不仅应具备严谨的概念、规范的表达、协调的规则、有效的制度，还可通过体系化的制度规范体现和保护中国特色社会主义教育法治的各项基本价值，调整好因社会发展、利益冲突加剧带来的价值矛盾，并使之构成和谐统一、内容全面的整体。
第二，全面推进依法治教需要以内容系统全面的教育法律制度为纲目。教育法律体系既需要在宏观的制度构建层面做到系统、规范、协调，也需要在微观的法律规则拟定上做到清晰明确，而这正是教育法典的核心价值所在。其一，编纂教育法典所使用的概念、范畴应具有严谨性和统一性。教育法典应尽量限制相同概念在不同语境中可能表达出差异性的或不同的内涵和外延。其二，教育法典各项规则的编纂应尽量避免抽象的宏观叙事，而应注重采用具有明确性和可操作性的法律语言和法律逻辑结构。其三，教育法典的各项规范之间应具有和谐的逻辑架构，至少不能产生相互抵牾的情况。其四，由相互衔接、逻辑自洽的一系列规范组成的制度应在调整教育法律关系中形成制度构建的一致性。其五，编纂教育法典所使用的语言应做到严密、精确，可以为普通民众理解。
2. 体系化的教育法典是解决既有问题、实现教育强国目标的重要方略
“到2035年，总体实现教育现代化，迈入教育强国行列”这一目标的实现，需要以构建高质量教育体系和高质量教育法治作为基础。一方面，要准确识别、分析、应对不同地域、不同时期、不同主体因为教育活动产生的各种问题，如教育主体多元、教育需求多样、利害关系复杂、民族地区发展不均等复杂性问题，并形成相对稳定的法律规范与制度;另一方面，也要在构建高质量教育法治基础的过程中，充分考量多种相互影响、互相干预的现实因素，如历史性因素、实践性因素、共通的因素、特色的因素、教育阶段的因素、经济的因素、环境的因素，等等。
复杂的现实问题和急迫的时代需求给教育法律体系建设提出了严峻的考验。事实上，我国现行的教育法律体系虽然条块分明，但松散的各单行法中存在着大量需要靠体系化制度建设解决的先天不足。
第一，现行教育法律体系缺乏处理多元化利益冲突问题的和谐价值体系。例如，国家教育权与公民的受教育权、教师的教育教学权、学校的自主办学权等诸多权利之间的冲突，教育公平、教育质量与管理效率之间的平衡，在各项教育单行法中均有所提及，但就整个教育法律体系而言，法律规范在体系内部的位阶尚不分明、可操作性欠佳，且不同情形下教育法律价值的协调和贯彻尚不如意。
第二，现行教育法律体系还缺乏家庭教育、学前教育、特殊教育、终身学习等可以贯穿终身学习，形成社会、学校、家庭合力的教育法律规范。从整个教育法律体系的类型与结构上看，现有教育法律体系还是不完善、不健全的，亟须补上这块短板。
第三，现行的单行法模式虽然条块分明，但在过去很长一段时间内，由于我国社会的快速转型升级，立法为改革发展的探索留下了大量的空间，即单行法中存在大量的指引性规范。例如，《教育法》规定，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例及实施步骤留待国务院规定。《义务教育法》规定，学校的学生人均公用经费基本标准由国务院财政部门会同教育行政部门制定;义务教育经费保障的具体办法由国务院规定。随后，《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》以及教育部和财政部、发改委等部门联合发布的若干文件填补了立法留下的空白地带。但是，随着时间的推移、社会的发展，过多指引性条文将为执法、司法和普通民众查询、理解及执行法律带来困难，也将为法律的修订增加成本。
第四，现行教育法律体系尚未形成概念、规则、制度和谐一致的整体，行政部门、司法部门在处理现实问题、人民群众在遇到具体情况时，缺乏清晰的法律指引，需要复杂的逻辑推理。如民办学校举办者的非财产性投资权益，如知情权、监督权、代位诉讼权等，在《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《民办教育促进法》)中缺乏相应规定。既然营利性民办学校举办者可依照《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》)等法律规定取得办学收益，那么相关问题就可以通过体系化思维做出安排，使《民办教育促进法》与《民法典》、《公司法》、《中华人民共和国教师法》(以下简称《教师法》)等其他法律相互协调进行衔接。
第五，组成现行教育法律体系的单行法在应对不同时期、不同问题中存在先天性不足，且存在重复、交叉、割裂、矛盾、冲突及疏漏。比如，有学者指出，教师的法律地位在《教育法》《教师法》《义务教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》中均有规定，大量重复的内容和对同一概念的反复阐述严重浪费了立法资源。再如，职业教育在普通教育中的体现不足，且职普融通的体系尚未在法律层面打通，现行的《中华人民共和国学位条例》已经不能适应学位制度的发展，影响了人才的培养质量。
3. 教育法典是法典化时代提升治国理政水平的重要路径
习近平法治思想深刻反映出法治与治国理政的关系，指明了国家治理现代化的根本路径。习近平总书记指出，“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”“我国社会主义法治凝聚着我们党治国理政的理论成果和实践经验，是制度之治最基本最稳定最可靠的保障”。教育作为社会主义现代化建设的基础，在治国理政方面具有基础性、优先性的重要地位。习近平总书记在治国理政的过程中，高度重视教育在中国社会现代化建设中的重要作用，明确提出坚持中国特色社会主义教育发展道路，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。可见，国家应当保障教育事业优先发展、优先治理。在教育治理方面，依法治教的理论成果和实践经验可以通过教育法典的编纂得以体系化凝练、展现和提升，进而为教育治理现代化提供最稳定、最可靠的保障和依托。
学术界、教育界对于教育法法典化已做了大量的研究和整理工作，着手编纂教育法典恰逢其时。近年来，受《民法典》的影响，学术界、教育界开始了对编纂制定教育法典的研究和讨论，多名学者就教育法的体系化、法典化以及体系型教育法典的编纂提出了设想。而近十年来，国家有关部门也已为教育法典的编纂做了相关教育法律汇编工作，如国务院法制办公室汇编整理教育法律规范，于2018年出版了《中华人民共和国教育法典注释法典(第四版)》。总体上看，尽快启动《中华人民共和国教育法典》的编纂工作，不仅有其重要性、必要性和紧迫性，而且也具有前期基础与一定条件，是可行和可操作的。
三、编纂何种教育法典
编纂何种教育法典的问题，实质上是根据习近平法治思想的基本精神、核心要义、丰富内涵和实践要求的方法论，回答现阶段我国教育法典理想样态与实际样态的问题;回答何种教育法典可以体现我国社会主义性质、符合人民利益和愿望、顺应时代发展要求的问题;回答何种教育法典可以体现中国特色、实践特色、时代特色的问题。
理想的教育法典至少需要包含以下要素。
其一，服务国家人民。坚持以人民为中心，是由中国共产党的根本宗旨决定的，也是中国教育法律制度体系与其他国家教育制度体系的重要区别。《教育法》开宗明义，提出教育必须为社会主义现代化建设服务、为人民服务，必须与生产劳动和社会实践相结合，培养德、智、体、美等方面全面发展的社会主义建设者和接班人。教育法典作为发展教育事业、提高人民的素质、促进社会主义物质文明和精神文明建设的基础性法律制度体系，应当紧紧把握住习近平法治思想，把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国、全面依法治教的各领域全过程。
以人民群众关心的教育公平为例，2013年9月，习近平主席在联合国“教育第一”全球倡议行动一周年纪念活动的视频讲话中向世人宣告，努力让13亿人民享有更好更公平的教育。2016年9月，习近平总书记在考察北京市八一学校时，站在实现人类社会公平正义的历史高度，明确提出了“教育公平是社会公平的重要基础，要不断促进教育发展成果更多更公平惠及全体人民，以教育公平促进社会公平正义”的重要论断。教育法典的编纂应当吸收并丰富教育公平的制度规范，将教育机会平等、义务教育均衡发展、保障弱势群体的教育权利、优化资源配置等内容全面纳入其中。
其二，立足国情世情。教育法典应当是坚持历史和现实贯通、国内和国际关联、理论和实践结合原则的产物。习近平总书记指出，“衡量一个社会制度是否科学、是否先进，主要看是否符合国情、是否有效管用、是否得到人民拥护”。教育法典的编纂应当牢牢把握习近平法治思想，汲取中华民族5000多年积淀的深厚历史文化传统，归纳总结新中国成立以来的成功经验，同时吸收借鉴人类制度文明有益成果，接受长期的实践检验。
以我国教师惩戒权的设立与施行为例，我们坚持从国情出发，立足于我国的法律体系和教育现状;从实际出发，立足于全面的、整体的和变动的师生关系，批判地借鉴吸收其他国家依法治教的相关经验，既要保证教师有维护正常教学秩序的手段，又要达到促进学生健康全面成长的教育目的。一方面，在法律制度层面明确教师惩戒权的权力来源，保证该制度的稳定性、可预见性和科学性;另一方面，又要以政策为导向，在纷繁复杂的社会现实中摸索出一条可以快速修正的因时制宜、因地制宜、因事制宜的规则体系。
其三，保障改革创新。立法是深化教育体系改革的根本保障，也是在我国改革进入深水区和攻坚阶段后引领和推动改革的重要力量。习近平总书记多次指出“凡属重大改革都要于法有据”。教育法典的编纂，要深刻认识习近平总书记指出的重要关系，正确处理教育改革和依法治教的关系，用教育立法保障教育改革，用教育改革推动教育立法，坚持在法治下推进改革，坚持在改革中完善法治。
以“教育公务员”制度的探索为例，为实现教育公平，鼓励优秀教师服务农村贫困地区，在中国共产党的领导下，各地区各级人民政府积极进行了差别化探索，坚持眼睛向下、脚步向下，尊重基层人民群众的实践，努力使改革满足群众的需求，摸索出了一套适合中国现状的公办中小学教师法律地位制度。中共中央、国务院于2018年印发的《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》确立了公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位，提出要明确中小学教师的权利和义务，强化教师的权益保障和管理。教育法典的编纂应当全面吸收改革成果，明确公办中小学教师的法律地位、权利义务体系、权利保障制度。
其四，体现时代前瞻。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，当今世界正经历百年未有之大变局，新一轮科技革命和产业变革深入发展。社会主义现代化建设对人才的需求将发生巨大的变化，终身学习的高素质技能型人才、高端创新型人才将成为社会发展的主要力量。教育法典应积极回应社会发展的需要和时代特征，吸收我国办学体制改革、现代学校制度的建立和改革、考试招生制度改革和政府职能转变等各项改革成果，并进一步为社会主义教育现代化的实现提供体系性、稳定性、确定性的法律保证。同时，教育法典也要为教育强国的发展留下自我调适、改革创新的动力与空间。
其五，注重体系规划。就法律制度的体系化路径和阶段而言，我国教育法律制度的体系化已基本实现了第一阶段，但家庭教育、学前教育、特殊教育、终身学习、考试制度等方面尚有缺失，且职普融通体系尚不健全。在编纂教育法典的过程中，需要将教育法的体系化建设作为基础，合理规划教育法典的结构内容，进一步完善中国社会主义教育法治体系。
值得注意的是，教育法典理想样态的实现并不能一蹴而就，我国教育法律规范体系化程度较低，基本理论、基本框架尚有进一步开展理论研究与实践检验的必要。在教育法典编纂的过程中，一方面，要充分适应教育现代化的需求，结合教育法律体系的现状合理设计教育法典的结构，展现高度体系化带来的优越性，打破各教育单行法相对松散的现状;另一方面，要摒弃绝对理性和全面固化的思想，防止教育法治体系的封闭与僵化，为教育法治现代化的改革实践留足空间。
四、如何编纂教育法典
如何编纂教育法典的问题，实质上是根据习近平法治思想的立场、观点、方法回答如何以实践逻辑、理论逻辑、历史逻辑持续并分步推进教育法治现代化的问题，如何加快建设系统的、规范的、协调的教育法律体系以依法保障人民群众受教育权和发展权、回应人民新要求新期待的问题。
1. 保持好历史耐心和战略定力，坚持学习《民法典》立法模式持续推进教育法法典化
编纂教育法典是教育法制度体系建设的必然发展方向，是立法者、行政部门、学者和实务工作者不懈努力的目标。40多年教育法治的实践与发展为教育法法典化提供了理论基础、实践基础、体系基础，也留下了大量值得深入研究的概念、范畴、规则、原则、规范、制度等内容。我们要保持好历史耐心和战略定力，一张蓝图绘到底，一代接着一代干。
其一，坚持以《教育法》为基础编纂教育法典的总则编，以其他单行法为基础编纂教育法典的各分编。教育法法典化的工作应当积极吸取《民法典》的成功经验，以“总分结构”作为我国教育法典编纂的基本结构。《民法典》的编纂过程立足实际，采取“两步走”的工作思路：第一步，制定民法总则，作为民法典的总则编;第二步，编纂民法典各分编，经全国人民代表大会常务委员会审议和修改完善后，再与民法总则合并为一部完整的民法典草案。与民法体系类似，我国现行的教育法律体系中《教育法》具有抽象程度高、普适性强等与民法总则相类似的特征，且其他单行法多以《教育法》作为立法依据。以《教育法》为基础，吸收从各单行法中提取的一般性法律规范作为补充，编纂教育法典的总则编，符合现代化法典的一般规律和《民法典》编纂的成熟经验。具体来看，总则应包含立法依据、目的与宗旨、调整对象与适用范围、基本原则、基本制度等内容，并吸纳家庭教育、社会教育、教育行政权力、教育机构等法律规范，建立起一套围绕受教育者权利与义务、国家权力与责任的制度体系。
其二，在教育法典的编纂中，要突出家庭教育、学前教育、特殊教育、终身学习、考试制度、职普融通等反映国家需求、时代需求、实践需求的制度规范。我国现行教育法律体系已经初步形成了对学前教育、义务教育、高中教育、高等教育、职业教育、终身学习等相对稳定的教育法律关系的划分，但建设高质量教育体系、实现人的德智体美劳全面发展、培养社会主义建设者和接班人，需要政府、学校、家庭、社会等各方面的协同推进。完整的、系统的、合理的教育法律体系需要调整社会合力科学地规范地参与教育事业，以实现教育事业共建共治共享。
其三，教育法典分编的设计可以承继现有教育法律制度体系，将总则、家庭教育、学前教育、义务教育、高等教育、职业教育、特殊教育、终身学习、民办教育、教师队伍、学位等已经形成稳定教育法律关系，又具有独立性、特殊性的法律规范等单行法律法规作为分编。值得注意的是，教育法典应当保持适度的开放性和兼容性，以便于吸收处理新生教育法律问题的法律规范。
2. 把握好时代机遇和改革动力，抓住我国法律体系逐步成熟的关键节点加快教育法典的编纂
其一，党和国家高度重视完善法律体系在国家治理中的作用，在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》等文件中都强调了完善法律体系的重要性。习近平总书记在关于法治建设的讲话中明确指出，《民法典》为其他领域立法法典化提供了很好的范例，要总结编纂《民法典》的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。把握好我国法律体系逐步成熟的时代机遇和关键节点，是加快教育法体系化、法典化的关键步骤。
其二，教育强国的建设需要体系化的教育法典作为基础。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出按照全面实施依法治国基本方略的要求，根据经济社会发展和教育改革的需要，推进一系列教育法律规范的修订和编纂。这是“到2020年，基本实现教育现代化”这一战略目标的基础。2019年2月，中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》和《加快推进教育现代化实施方案(2018—2022年)》进一步提出“到2035年，总体实现教育现代化，迈入教育强国行列”的发展目标。2020年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“到二〇三五年基本实现社会主义现代化远景目标”，“建成文化强国、教育强国、人才强国、体育强国、健康中国”。现行松散的教育法律制度体系，因其体系性、确定性、稳定性不足，无法支撑教育现代化的总体实现。加快教育法典的编纂是实现教育强国的必由之路。
其三，近十年来，教育法律规范的集中修订与编纂为教育法法典化提供了广泛而深厚的立法人才基础。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》的要求，全国人民代表大会常务委员会、国务院法制办公室先后启动了有关法律法规的修订和制定工作。从全国人民代表大会层面看，2015年12月第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议对《教育法》进行了修订;2013年6月第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议和2016年11月第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议先后对《民办教育促进法》进行修订。而有关家庭教育、学前教育、特殊教育、终身学习等法律也在分步编纂的过程中。从国务院层面看，2012年3月国务院颁布《校车安全管理条例》，同年9月颁布《教育督导条例》，等等。而在国家立法不断推进的同时，教育部及地方也出台了一系列部门规章和地方法规、规章。识别人才、发掘人才、培养人才，并利用好人才优势，是加快编纂教育法典的深厚基础。
3. 落实好科学立法与民主立法，坚持在教育法法典化的进程中推进顶层设计与问计于民相统一
其一，教育法典的编纂必须要坚持科学立法，在教育法体系化、法典化的过程中尊重和体现教育活动的客观规律和立法过程的自身规律。从国情和实际出发，在立法程序上，尊重立法程序与技术，努力实现立法过程的科学化和现代化;在法典内容上，坚持党的领导，以公民的受教育权利和义务为核心，规范教育法律关系中各主体的权利义务关系，明确国家各级教育行政机关的权责。
其二，教育法典的编纂必须要坚持民主立法，建立健全立法过程的公开公示制度和民众参与制度。教育法法典化的过程，必须充分发挥专家学者、社会智库的理论先导和智力支持作用，加大对重要问题和关键制度的调研力度和深度。在党的领导下，持续推进教育制度的顶层设计与问计于民相统一，不断健全和完善立法机关与社会公众的沟通机制，正确反映和统筹兼顾不同利益群体、不同发展阶段的不同诉求，凝聚社会共识。
4. 处理好教育法典的体系建设与制度留白，分步推进教育法法典化的进程和教育法典的编纂
其一，教育法典的编纂要明确其在中国法律体系中的定位，处理好教育法律规范与其他法律部门的关系。成熟法典的编纂，需要满足两个基本条件：一是该法律部门调整的社会关系已经相对稳定;二是该法律部门的法律制度已经基本成熟。对于教育法律体系而言，学界对教育法的基本范畴、教育法调整的对象尚存争议，对其能否构成独立的法律部门尚有疑惑。如何处理好教育法典与其他法律部门的关系需要理论界进一步深入研究。
其二，法与时转则治，教育法典的编纂要防止体系化、法典化带来的制度僵化。教育法法典化只是教育法律部门体系化进入高级阶段的起点，而非终点。习近平总书记指出，《民法典》的颁布实施，并不意味着一劳永逸地解决了民事法治建设的所有问题，仍然有许多问题需要在实践中检验、探索，还需要不断配套、补充、细化，要坚持问题导向，适应技术发展进步新需要，在新的实践基础上推动《民法典》不断完善和发展。对于教育法典的编纂而言，教育法典应当在体系化的基础上，保留必要的、灵活的、开放的制度留白，以不断吸取实践经验，保证教育法律体系的新旧制度衔接与协调。
来源：《国家教育行政学院学报》2021年第3期
