作者简介
付卫东(1973-)，男，湖北浠水人，ETTG研究员，华中师范大学人文社科高等研究院副教授、硕士生导师，主要从事教育经济学、农村教育发展研究。
摘要：教师的工资待遇是激发教师执教热情、现身教育事业的重要因素之一，同时也是衡量社会对教师乃至教育事业重视程度的标志之一。分析县域义务教育教师工资待遇不平衡不充分的现状：县域义务教育教师工资待遇不高，农村教师津贴和乡村教师生活补助标准低，实际收入比本地公务员低，教师绩效工资分配不均，社会养老保险政策不到位。同时，剖析了背后深层次的原因：义务教育投入重设施轻人员，教师工资发放仍沿袭“以县为主”的财政体制，绩效工资分配公平性缺失，社会养老保险政策执行不力。为此，提出义务教育投入向教师倾斜，不断提高教师工资待遇;构建“以省为主”的财政体制，确保工资按时足额到位;实行农村教师津贴和乡村教师生活补助倍增计划等建议。
关键词：义务教育教师;工资待遇;不平衡;不充分
百年大计，教育为本。教育大计，教师为本。2018年9月10日全国教育大会上，习近平总书记强调，教育投入更多向教师倾斜，不断提高教师待遇，让广大教师安心从教、热心从教。县域义务教育教师是整个义务教育教师队伍的主体，2017年占其总量的71.9%。为了全方位了解这部分教师群体工资待遇的现状，2017年我们对湖北、河南、安徽、四川、云南和陕西等6个省12个县120余所中小学的教师进行了问卷调查和结构性访谈①，2018年我们又对湖北省恩施市、秭归县、四川省冕宁县和吉林省长白朝鲜族自治县40余所中小学进行实地调研。调查发现，党的十八大以来，县域义务教育教师工资待遇明显增长，农村教师津贴和乡村教师生活补助进行差异化发放，教师社会保障制度逐步完善，县域义务教育教师得到了真正的实惠，但也存在一些较为突出的问题，这些问题如果不解决，会影响我国义务教育教师队伍建设。
一、县域义务教育教师工资待遇不平衡不充分的现状
(一)县域义务教育教师工资收入不高
教师的工资收入是激发教师执教热情、献身教育事业的重要因素之一，同时也是衡量社会对教师乃至教育事业重视程度的标志之一。通过提高教师工资收入从而提高其社会地位，进而提高教育质量，培养适应经济、社会需求的合格人才，已成为世界各国普遍关注的问题。联合国教科文组织在《关于改善教师地位的劝告》咨文中指出：“在影响教师地位的诸要素中，尤其要对报酬特别重视。”[1](P208)
调查结果显示，我们调查的中部地区6个样本县(区)乡村教师工资收入均值为38 520元，西部地区6个样本县(区)乡村教师工资收入均值为46 228元。根据目前的政策，工作在县城以下的乡镇中小学教师和在乡镇以下学校任教的乡村教师，他们的工资收入要普遍高于工作在县城的中小学教师。可以看出，《乡村教师支持计划(2015—2020)》实施后，西部地区云南省和四川省4个样本县(区)农村教师津贴和乡村教师生活补助较多，工资收入提升较快，而中部地区湖北、河南和安徽6个样本县(区)，工资收入上升慢，县域义务教育教师工资收入“中部塌陷”的现象应该引起我们高度关注。多年来国家不断对西部地区农村教育进行输血式的投入，义务教育教师的工资收入显著提升，东部地区大部分县(区)经济发达，其雄厚的经济实力足以保障东部县域义务教育教师有可观的收入，但中部地区因经济实力不足，并且得到国家支持力度有限，县域义务教育教师收入明显低于西部地区，这种教师工资收入“中部塌陷”现象应该引起我们的反思。而且，中部地区6个样本县(区)乡村教师期待的工资收入均值为67 704元，与实际的工资收入相差29 128元;西部地区6个样本县(区)乡村教师期待的工资收入均值为89 388元，与实际的工资收入相差43 160元。根据薪酬相关理论，如果教师的薪酬需求得不到满足，产生的激励作用就会有限。所以，近年来，尽管县域义务教育教师的工资收入有所增长，但与他们期望值相比，还是有不小的差距。因此，县域义务教师工资收入不高，会直接影响他们工作的积极性。
(二)农村教师津贴和乡村教师生活补助标准低
教师的津补贴是对教师在特殊劳动条件下付出的劳动消耗和生活费支出所给予的适当补偿，是工资的一种补充形式。例如，教龄津贴、班主任津贴、特殊教育教师津贴等，都是对教师多付出劳动的一种报酬补偿。教师的地区性补贴，是鼓励教师到边远地区、经济文化落后地区工作的合理报酬，目的是对长期坚持在艰苦环境下工作的教师予以物质性奖励，稳定教师队伍，同时对有志于边远和艰苦地区工作的教师予以鼓励和支持。农村义务教育教师是县域义务教育教师的主体，其比例达到70%以上。为了提高农村义务教育教师尤其是工作在乡镇以下乡村教师的积极性，2008年国家颁布的《关于义务教育学校实施绩效工资指导意见》规定，义务教育教师绩效工资要对农村学校，特别是条件艰苦的学校予以倾斜，也就是实行农村教师津贴制度。2015年国家颁布的《乡村教师支持计划(2015—2020)》要求，实行乡村教师生活补助制度，根据学校的地理位置和艰苦程度给予工作在乡镇以下学校的乡村教师差异化补贴。但是，根据我们的调查，除了少数县(区)外，大多数县(区)农村教师津贴和乡村教师生活补助的金额均不高。例如，被调查的部分县(区)农村教师津贴的比例仅占义务教育教师绩效工资的8%-12%之间，其金额每年大都不超过4 000元，而且多年没变化。被调查的县(区)乡村教师生活补助的标准大都是300—600元，仅占乡村教师工资收入的10%左右，补助数额太少。从经济学的角度看，人是理性的，个体的投资总是追求自身效益最大化，追求投资的收益要大于或等于成本。因此，农村教师津贴和乡村教师生活补助标准低，为了使自身效益达到最优，农村义务教育教师从理性的角度可能会采取两种措施：一是减少投资成本，即农村义务教育教师减少人力资本投资在其支出中的比例;二是增加投资收益，即为了使投资收益增大，农村义务教育教师想尽千方百计进城，留任的教师工作积极性不高。
(三)县域义务教育教师的实际收入比本地公务员少
原联合国教科文组织国际教育规划研究所雅克·哈拉克认为：“教师的报酬应是以使有才干的青年教师选择这个职业，并应具有与公务员制度其他工作人员的薪金水平相似的合理金额。”[2](P197)同样，联合国教科文组织在国际公共教育大会第7届会议上就教师待遇和政府官员工资比较时提出以下建议：“在考虑国家财政状况的情况下，教师应获得与其作用的重要性相适应的工资，工资水平应足够使他们同相应的官员或雇员持平。”[3](P153)可见，国际上普遍认为，教师工资水平应该同公务员系统中的行政官员工资大致持平，这样有利于义务教育教师队伍建设，避免优秀人才大量流失。
调查结果显示，有86.2%的县域义务教育教师认为他们的工资待遇比本地同级公务员高。实地调研我们也发现，党的十八以来，尤其是《乡村教师支持计划(2015—2020)》实施后，县域义务教育教师的工资待遇得到明显改善。例如，我们调查的12个县(区)以及湖北恩施、秭归等地绝大部分都提高了教师住房公积金的缴存比例，由原来6%提高至12%，和本地公务员完全一致;农村义务教育教师还享受到差异化的农村教师津贴和乡村教师生活补助;有些地区将农村义务教育教师住房纳入当地保障房建设规划，有效地保证这部分教师群体安居乐教。但是，我们调查的大部分县域义务教育教师还是认为自己的实际收入比本地公务员低，为什么会出现这种情况呢?通过进一步调查得知，县域公务员的基本工资由职务工资和级别工资组成，其金额和同级别县域义务教育教师的基本工资(包括岗位工资和薪级工资)大致相当。除此以外，本地公务员的实际收入还有地区性津补贴(主要包括艰苦边远地区津补贴和地区附加津贴补贴，前一项和县域义务教育教师基本一致)，其中地区附加津贴是在规范后津补贴基础上建立的，是我国工资制度改革完善过程中的特殊产物，体现地区间的工资差距。它主要包括改革性补贴和奖励性津贴。改革性补贴，是福利货币化、货币收入工资化的体现，是指将单位原来用于公务员(尤其是领导干部)职务消费和福利待遇的实物补贴，改为直接向个人发放货币补贴，反映改革过程中对实际利益受损的补偿[4](P34)。主要包括住房分配货币化补贴、交通补贴、通信补贴等。奖励性津贴，是指各级政府对表现和业绩突出的极少部分单位或个人发放的各类奖金，如精神文明奖、卫生城市奖等[4](P34)。而县域义务教育教师除了基本工资外，还有绩效工资和其他津补贴等，其中绩效工资包括基础性绩效工资和奖励性绩效工资。
尽管2008年《关于义务教育学校实施绩效工资指导意见》规定，绩效工资总量按学校工作人员上年度12月份基本工资总额和规范后的津补贴水平核定。其中，义务教育教师规范后的津补贴水平按照教师平均工资不低于当地公务员平均工资水平确定。但实际情况是，县域公务员根据其职务和级别都享受到数额不等的改革性补贴，例如，股级和科级公务员每月可以享受500至1 500元不等的交通补贴，享受200至400元的通信补贴。不同县域由于其财政收入状况和经济社会发展程度不同，其年终绩效考核奖(奖励性津贴)也大不相同。例如，根据H省2014年26号文件精神，我们调查的X县保留并规范的年终绩效考核奖共有5项。其中，目标责任奖是给予先进单位上年度末在编在册在岗人员一个半月全额工资，党建先进单位奖是给予在编在册人员一个月基本工资的奖励，文明单位创建奖是给予本单位在编在册人员一个月全额工资的奖励;获得市级以上的社会管理综合先进单位奖，给予本单位在编在册人员一个月全额工资的奖励，获得平安建设先进单位奖，给予本单位在编在册人员一个月基本工资的奖励;获得档案工作目标管理先进奖，给予在编在册人员一个月基本工资的奖励。但是，该县义务教育教师仅仅只能获得五项绩效考核奖的一半，原因在于公务员数量小，县级政府可以解决。同样，我们调查的H县公务员可以享受到3万至3.5万元的年终绩效考核奖，但该县义务教育教师却无法享受，原因在于该市财政困难，难以承担庞大的财政支出;Z县公务员可以享受到2.5万至3万元的年终绩效考核奖，但该县义务教育教师只能享受到平均1.96万元的年终绩效考核奖。我们调查的其他县(区)情况大同小异，县域义务教育教师的年终绩效考核奖(奖励性津贴)明显低于本地公务员。尽管在农村任教的教师可以享受到农村教师津贴和乡村教师生活补助，但其金额和本地公务员享受的改革性补贴(交通补贴和通信补贴等)和奖励性津贴(年终绩效考核奖)差异悬殊，他们的工资福利待遇明显处于劣势地位。我们调查还发现，被调查的中西部6个省12个县(区)中，分别仅18.2%、22.8%的县域义务教育教师认为“职业荣誉感强”或“实际获得感高”。
(四)县域义务教育教师绩效工资问题突出
首先，政府对义务教育教师绩效工资的管理是采取下达绩效工资总额的办法，各学校不得突破。绩效考核是动态的、活的，而县域义务教育教师绩效工资总额是恒定的，如果大家都不努力，绩效考核没有超额完成任务就按照原定方案分配，但这显然不符合义务教育教师绩效工资改革的初衷。如果教师都超额完成任务，由于工资总额恒定，学校领导无法给教师兑现绩效考核结果。所以，目前县域义务教育教师绩效工资改革面临两难的问题，鼓励教师努力工作，绩效工资就会突破下达的工资总额，不鼓励教师努力工作又违背了绩效考核的目的。义务教育学校的目标不是创造利润而是提供基本教育服务，所以如何进行绩效工资管理是一个现实难题。其次，绩效工资改革并没有根据教育行业的特点和需求来设计差异化的工资。例如， 根据我们对6个省18个县(区)的调查，超过80%的学校均反映音、体、美、信息技术教师严重短缺，由于这部分高校毕业生的机会成本更高，这些专业如果从事其他行业将会获得更好的发展机会和更高的工资待遇。因此，音、体、美、信息技术教师的工资不具有市场竞争力，其结果是，这部分高校毕业生要么“进不来”，要么“留不住”，成为目前县域义务教育教师资源优化配置的一大难题。而且，目前的义务教育教师绩效工资制度中，并没有对薄弱学校和农村学校行政人员的绩效工资进行差异化设计，由于这些学校工作难度大，条件艰苦，学校行政人员额外工资少，因此岗位缺乏足够的吸引力。还有，同一县域内不同类型的学校教师工作难以量化，如有些初小和教学点教师一般都是“包班上课”，有些寄宿制学校教师晚上还要“陪寝”，农村学校还有相当比例的留守儿童和单亲家庭学生，他们需要班主任和教师的关爱，因此他们的工作量难以核定。并且，由于教师这一职业的特殊性，很多工作难以量化，目前教师绩效考核单纯从学生学业成绩来考核教师，却无法从学生思想的进步和成长、心理健康考核教师，导致难以完全量化考核来实现。
(五)部分县(区)县域义务教育教师社会保障政策不到位
社会保障是与社会主义市场经济的体制基础相适应，国家和社会依法对社会成员基本生活予以保障的社会安全制度[5](P3)。而社会保险和住房公积金是我国社会保障体系中最基本、最重要的组成部分。2015年1月，《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》提出，从2014年10月份开始，建立独立于事业单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系，对包括公办教师在内的机关事业单位人员实行养老保险制度，其核心是基本养老保险制度和职业年金制度。基本养老保险费由学校和个人共同负担，学校缴费比例为本单位工资总额的20%，个人缴费的比例为8%。2015年《机关事业单位职业年金办法》明确指出，单位缴纳职业年金费用的比例为本单位工资总额的8%，个人缴费的比例为本人缴费工资的4%。教师退休以后，退休金的多少与缴费年限和水平挂钩。义务教育是公共产品，学校作为事业单位，办学经费都是财政全额拨款，教师的工资也是全部由财政拨付。所以，这些增加的养老保险投保经费也应该是由财政支付。截至2014年，中国职工基本养老保险累计有接近1万亿元的空账，需要政府财政进行兜底，再加上政府需要大部分承担城乡居民基本养老保险支出以及城乡养老救助等社会保障事项，中国财政在社会保障方面的支付压力很大[6](P32)。我们调查发现，由于县级政府财政压力大，部分县(区)义务教育教师社会保障政策不到位。例如，有些县(区)住房公积金的缴存比例维持原状不变，缴存基数也和本地公务员不一致，县域义务教育教师按其基本工资(岗位工资和薪级工资)缴纳，而公务员按其全额工资(基本工资、津补贴和奖金)缴纳。例如，有65.1%的县域义务教育教师认为他们的住房公积金和本地公务员“不一致”;有些县(区)由于财政困难，义务教育教师的职业年金制度根本没有实施;有些县(区)义务教育教师“五险”经费缺口大，县级政府不得不东拼西借但还是难以保证足额到位，例如，分别有4.6%、28%和9.9%的县域义务教育教师认为医疗保险、失业保险和养老保险“不到位”。
二、县域义务教育教师工资待遇不平衡不充分的原因分析
(一)义务教育投入重物质轻人员
近年来，我国政府不断加大对包括义务教育在内的基本公共教育服务的财政投入，大大改善了义务教育的办学条件，提升了基本公共教育服务的品质。2012年，国家财政性教育经费支出达2.2万亿元，如期实现《国家中长期教育改革和发展纲要(2012-2020)》提出的国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例达到4%的目标。2012—2017年，连续6年保持在4%以上，2017年，国家财政性经费支出为3.4万亿元，占国内生产总值的比例为4.14%，与1978年2.56%相比，增加了1.58个百分点[7](P271)。
一般来说，在教育经费支出结构中，教育系统的高效平稳运行需要人员经费支出、公用经费支出和基本建设支出的配比维持在合理的范围之内。如果人员经费在教育经费所占比例过高，则教育业务所需的正常消耗得不到保障，将会影响和制约教育质量的提高;相反，如果人员经费占比过低，则说明学校在教师的数量或质量的投入方面与公用经费投入不配套。有关研究表明，教育所雇佣的教师和其他职工的工资(即人员经费)占全国OECD国家教育经常性支出的比重最大。据经合组织的资料显示，人员经费在全部OECD国家教育事业性经费中所占比例最大。OECD国家的中小学人员经费和公用经费的比例稳定在80:20，非OECD国家中小学教育人员经费与公用经费的比例则为82.9:17.1，人员经费的比重高于OECD国家[8](P49)。然而，2000—2010年，我国中小学生均人员经费支出在生均教育经费支出的比例维持在70%—75%的比例;但在2010年后中小学生均人员经费支出占比均呈下降趋势：小学的比例在2017年为64.7%，中学比例为60.7%。可见，尽管各级政府不断加大对义务教育的投入，实现了国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例达到4%的目标，然而，由于种种原因，中央和地方政府对义务教育基础设施和办学条件等硬件投入力度很大，但对包括义务教育教师在内的软件投入依然不足，这是影响县域义务教育教师工资待遇不平衡不充分的重要原因。
(二)教师工资的发放仍沿袭“以县为主”的体制
自2001年起，我国义务教育开始实施“以县为主”的体制，将中小学教师工资的发放权限上收到县，中央财政对中西部贫困县给予一定的补助。与以往“以乡镇为主”的体制相比，县级政府承担义务教育教师工资的责任有所减轻。为了进一步减轻县级政府负担县域义务教育教师工资的压力，2009年义务教师绩效工资改革提出“经费省级统筹，中央适当支持”的方案，但中央政府和省级政府究竟各自承担多大的比例，《关于义务教育学校实施绩效工资指导意见》中并没有明确的规定。事实上，义务教育教师绩效工资改革后，中央政府和省级政府对县域义务教育教师工资的投入有所增加，但支持的力度很有限，县域义务教育教师工资保障的主体仍是县级政府，也就是县域义务教育教师工资的发放仍沿袭“以县为主”的体制。
多年来，县域义务教育教师工资福利支出一直是县级政府财政支出的重点，一般占60%以上。1994年以后，在我国义务教育经费支出中，中央政府支出不超过两成，地方政府则负担了八成多，尤其是县级政府负担最重。1994年分税制改革后，中央财政收入占比基本保持在50%左右的水平，地方财政支出占比由69.7%上升到2016年的85.5%。可见，在目前中央政府收入和地方政府收入比重几乎持平的情况下，地方政府却承担了大部分义务教育支出责任，导致财力和支出责任严重不匹配，地方政府尤其是县级政府不堪重负，这种“小马拉大车”的局面难以持续。因此，目前我国县域义务教育教师工资待遇过多地依赖于县级财政，导致县级政府财力强的工资待遇就高，县级政府财力较弱的工资待遇就偏低。然而，2010年，OECD国家中小学政府教育经费投入中，中央政府占53.8%，中层政府占21.6%，低层政府占27.2%，中央政府投入占主体地位。在人口和疆域大国中，中层政府负担的比例为：美国44.1%、日本64.6%、德国72.2%、加拿大74.3%、澳大利亚58.8%、印度84%、巴西47.5%、阿根廷88.6%，中层政府负担占主体地位[9](P357)。我国现行的政府间教育经费分担结构，县级政府分担的比例偏高，教育经费负担的重心明显偏低。同国外发达国家相比，我国县级政府财力小但义务教育支出责任负担重的多。尽管2006年修订《义务教育法》、2008年《关于义务教育学校实施绩效工资指导意见》和2010年《国家中长期教育改革和发展纲要(2010-2020)》一再强调省级统筹，但多年来省级政府分担比例并没有明显提高，义务教育经费省级统筹进展甚微。将保障教师工资负担责任适当集中，是切实保障教师权益和教师队伍稳定的一条成功经验。实行集中或相对集中的工资保障机制，义务教育教师工资直接由中央政府和高层次地方政府承担，是充分保证城乡义务教育教师资源均衡配置的关键因素之一。然而，在我国县域义务教育教师工资待遇的发放仍沿袭“以县为主”的教育财政体制，在目前地方财政收入偏少而支出明显偏多的情况下，大部分县级政府财力有限，难以承担县域义务教育教师工资福利支出。并且，在以往的改革中，中央和省级政府往往采用财政转移支付解决县级政府的经费支出困难，但县级政府往往按照地方偏好对资金进行重新配置，因此，往往出现教育专项资金被挪用、挤占、不按保障比例投入的情况。
(三)教师绩效工资制度设计不合理
首先，义务教育教师绩效工资激励机制不相容。《关于义务教育学校实施教师绩效工资的指导意见》要求，绩效工资分配要坚持多劳多得、优绩优酬的原则，重点向一线教师、骨干教师等工作成绩突出的人员倾斜。该政策设计目的在于激励先进、鞭策落后，期望共同进步的目的。在绩效工资实施的初期，这种方式有一定的合理性，有些教师表现优秀，有些教师可能不合格，表现在工资分配上应该有一定的差异。但如果后进教师不断积极进取，与先进教师的差距不断缩小，甚至后来居上，他们理应享受相同的工资待遇。但这种绩效工资制度将同质教师群体人为割裂开来，变成了利益对立面，这显然违背了义务教育教师绩效工资制度改革的初衷。其次，义务教育教师绩效工资制度设计忽视了不同学科教师和不同职业的差异性和特殊性。“在美国，某些特定科目的领域，教师的聘用人数增加，教师之间的竞争日趋激烈，工资也呈现出很大的不同。为了吸引并聘用一些特殊科目的教师，学校为这些教师提供奖金、住房补贴或搬家费用。市区或乡下的低绩效学校，或是那些地处偏远的学校，还为教师提供工资奖金，以此吸引来本学校任教”[10](P390)。然而，我国现行的义务教育教师绩效工资制度中，缺少对音、体、美和信息技术等紧缺学科教师绩效工资的差异化设计，也没有对薄弱学校和农村学校行政人员给予额外的关照，导致这部分教职工群体缺乏足够的工作热情。还有，义务教育教师绩效工资与其他行业的绩效工资不完全相同，教育教学过程是教师集体的劳动过程，很难讲教育产出或学生的学业发展归功于某一位任课教师[11](P103)。并且，目前教师绩效工资考核指标过分重视量化，忽视了质性评价。教师工作的对象与其他行业有所不同，教师直接面对的是学生，教师工作是塑造人才、培养人才，因此教师的工作价值就在于学生的身心素质全面、和谐发展。教育中的许多因素，如态度、情感、品行、理想等根本不能量化，对义务教育教师绩效考核不能等同于对一般企业员工常用的计件考核。教师需要做很多深入细致的工作，而这些工作并不能简单地通过升学率和学生分数等量化指标表现出来，用显性的升学率和学生成绩来衡量学生的隐性成长，与素质教育背道而驰。
(四)社会保障政策执行不力
首先，政府是公务员和教师社会保障政策的制定者，同时也是执行者。政府既是裁判，又是运动员。作为规则的制定者与执行者，容易导致政府的越轨行为和执行政策不力。就县域义务教育教师社会保障政策而言，由于公务员的自利行为，可能会降低政策标准或不按照政策标准执行的现象。充分的资金供给是社会保障政策改革的物质基础，县级政府是县域义务教育教师和本地公务员社会保障资金的完全提供者，同是资金的直接受益者，政府公务员养老保险、职业年金和住房公积金的资金如同“左口袋流向右口袋”。在工资待遇日益增长和物价水平不断提高的同时，本地公务员和县域义务教育教师的养老保险、职业年金和住房公积金也随之不断增长，县级政府财政负担不断增重。作为资金主要提供者，考虑到自身的切身利益和县级财政压力，容易导致县级政府想尽千方百计来保障本地公务员的社会保障所需资金，造成这部分群体的养老保险、职业年金和住房公积金过度供给，而县域义务教育教师的养老保险、职业年金和住房公积金的资金供给严重不足。例如，部分县(区)由于地方财政的压力，县域义务教育教师“五险”没有按时足额到位。其次，目前我国社会保障政策监督体制不完善，就本地公务员的社会保障而言，社会保障部门是监督者，县乡政府成为主要的被监督者，监督者与被监督者关系过于密切，容易出现所谓的“左脑袋监督右脑袋”的尴尬局面，缺少财政、审计、司法、纪检等多部门监督配合，新闻媒体、社会公众参与监督严重不足，导致县级政府重点关注本地公务员的社会保障政策却忽视了县域义务教育教师的切身利益。
三、解决县域义务教育教师工资待遇不平衡不充分的建议
(一)义务教育投入更多向教师倾斜，不断提高教师工资待遇，让广大义务教育教师过上幸福而有尊严的生活
首先，各级政府继续加大教育投入，确保县域义务教育经费稳步增长。尽管目前我国连续6年达到国家财政性教育经费占国内生产总值4%的目标，但是和西方发达国家和不少发展中国家相比，我国教育投入仍处于中等状态，这与世界第二经济大国的地位很不相称，也不符合党的十九大提出的教育优先发展的宏伟目标。尽管党的十八届三中全会提出：“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”，但借鉴国外义务教育发展的典型经验，各级政府尤其是中央政府和省级政府需要进一步加大对义务教育的投入，确保包括教职工工资和公用经费在内的义务教育经费支出逐年增长，为实现2035年教育发展目标，建设人力资源强国提供有力的支撑。其次，要重视县域义务教育人员经费投入，今后除了保证生均公用经费随着经济社会发展不断增长外，还要将义务教育经费投入的增量部分主要用于县域义务教育教师工资支出。县级政府要将义务教育教师的工资收入和本地公务员工资收入统筹考虑，在增加本地公务员工资收入的同时，要同幅度、同额度增加县域义务教育教师的工资收入，确保广大县域义务教育教师的实际收入和本地公务员完全一致。
(二)努力实行“以省为主”的教育财政体制，确保县域义务教育教师工资待遇按时足额到位
目前“以县为主”的教育财政体制，导致经济欠发达地区与经济发达地区、区县之间教师工资待遇差异大，这显然不利于义务教育教师队伍的稳定和教育优质均衡发展。为此，我们要逐步将义务教育教师绩效工资经费保障责任重心上移，构建“以省为主”[12]的教育财政体制，由国家和省级财政负主要责任，这样可以保证同一省域内的同一地区、同一县域义务教育教师工资待遇大致相同。值得注意的是，“以省为主”并不意味着县级政府不承担县域义务教育教师工资待遇保障责任。针对东部地区经济发达县市，县域义务教育教师工资发放仍坚持“以县为主，省级统筹”的原则。同时，要摈弃将经济发展水平等同于教育财政投入水平的陈旧思维，对东部地区教育发展相对落后、教师收入偏低的“教育贫困县”同样也应投入更多的关注。由于东部地区县域义务教育教师工资待遇的差异程度高，因此要尝试在东部地区内部实行差别化的经费投入政策，东部地区“教育贫困县”要进一步加大省级统筹的力度，确保教师工资待遇不低于东部地区其他经济发达县市。西部地区则坚持“中央为主”的原则，确保西部地区县域义务教育教师队伍的稳定。目前中部地区县域义务教育教师工资待遇出现“中部塌陷”的现象，这就需要除了努力实行“以省为主”的教育财政体制外，中央政府要进一步优化转移支付制度，努力缩小东中西部地区县域义务教育教师工资待遇差异。
(三)实行农村教师补贴和乡村教师生活补助定期倍增计划，吸引优秀人才在农村偏远地区长期从教
首先，实行农村教师津贴和乡村教师生活补助倍增计划，对工作在位置偏远、生活环境艰苦的乡村教师实行差异化补助，位置越偏僻、条件越艰苦的乡村教师的生活补助越多。并且，随着任教年限的增加，农村教师津贴和乡村教师生活补助定期倍增，让他们在乡村学校安心从教。除了目前正在实施的农村教师津贴和乡村教师生活补助以外，根据英国、日本的典型经验，还应设立专门的“冷门学科教师津贴”，对乡村学校音、体、美和信息技术教师实行学科教师补贴，鼓励他们长期在乡村学校任教。其次，进一步强化省级政府统筹责任，对农村教师津贴和乡村教师生活补助难以到位、标准偏低的县(区) 给予专项转移支付，切实保证广大乡村教师的权益。
(四)深化教师绩效工资制度改革，确保县域义务教育教师绩效工资公平分配
首先，对于超额完成学校目标、初小和教学点、寄宿制学校和缺编的学校，县级教育主管部门要增加适当绩效工资总量，保证做出特殊贡献的教职工享受到额外的绩效奖励;对于评上文明学校、卫生学校等综合奖项的学校，他们的年终综合绩效奖励应该完全按照本地公务员的标准执行，所需经费应全额纳入县级政府财政预算，经费缺口西部地区县(区)由中央财政统筹解决，中部地区县(区)由省级财政统筹解决，东部地区则由县(区)级政府负责解决，省级政府给予必要的经费支持。其次，各学校要进一步完善绩效考核方案，根据学校不同岗位的特点，制定出相应的考核标准。围绕教师师德、教育教学、从事班主任工作等情况，建立起符合全面实施素质教育要求、体现新课程改革方向的考核方案。由于教师工作的复杂性，不能完全按照量化指标来衡量，如教师师德、教学能力等可以按照定性考核的方式。要对教师进行师德和专业精神的教育，帮助教师树立正确的育人观和价值观，提高义务教育教师的精神境界。
(五)完善社会保障政策，保证县域义务教育教师安居乐教
首先，建立多层次的教师养老保险制度体系。这既是国外教师养老保险制度改革与发展的重要经验，也是我国教师养老保险制度发展的重要目标。通过基本养老保险、补充养老保险、自愿养老保险等多层次的制度设计来充分保障县域义务教育教师的切身利益。其次，建立责任共担的筹资机制。在筹资方面，县域义务教育教师的基本养老金采取现收现付制，完全由国家财政负担;职业年金坚持“个人缴费，国家匹配”的原则，充分体现县域义务教育教师职业特点和地方政府的责任，这就避免了“福利化陷阱”，一定程度上也减轻地方政府的财政压力，增强个人缴费的激励性与约束性。建立县域义务教育社会保障的财政预算，对于包括基本养老金、职业年金和住房公积金在内的财政需求进行年度预算，经费缺口采取中央和省级政府给予适当资助、社会化筹资和县级政府土地出让金支持等多种方式填补。最后，加强对县域义务教育教师社会保障政策执行的监督和管理，除了社会保障主管部门的行政监督外，财政、审计、司法、纪检等部门也是重要的监督主体，新闻媒体、社会公众、教职工都有参与监督的权利，需要通过相应的制度明确不同监督主体的监督责任，畅通监督渠道，充分保证县域义务教育教师社会保障政策执行到位。
注释
①2017年3月至2017年6月，我们华中师范大学课题组对湖北省咸安区和罗田县、河南省泌阳县和商水县、安徽省无为县和芜湖市、四川省蓬安县和高坪区、陕西省周至县和商州区、云南省寻甸县和广南县等6个省12个县120余所乡村学校进行实地调研，其中每个县调查1所乡镇初中、1所乡镇中心小学、2所农村初中和2所农村完小、4所村小或教学点，共发放调查问卷2 500份，回收调查问卷2 059份，回收率为82.36%;收集了100余个典型个案，并对120余名农村中小学校长和乡村教师进行结构性访谈。文中未注明出处的数据和资料均来自上述调研和访谈。
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