作者简介
周洪宇，中国教育学会副会长、长江教育研究院院长、华中师范大学教育学院教授、博士生导师;周娜，华中师范大学历史文化学院博士后。
摘要
学前教育是否应纳入义务教育体系, 当前社会上和学术界对此问题争议颇大。该问题是一个涉及到教育产品属性、教育权归属、教育发展水平等多种因素的系统决策行为。从经济学、政治学、社会学、教育学等学科视角出发, 本文剖析了学前教育产品属性、学前教育权、学前教育公益性、当前我国义务教育的主要任务等相关问题, 得出“当前我国学前教育暂不宜纳入义务教育体系”, 提出当前我国学前教育政策改革的重点在于强化政府主体作用, 构建平衡国家与家庭教育权的公共学前教育服务体系。
近年来, 频繁有“两会”代表呼吁将学前教育纳入义务教育体系。学术界不少学者提出同样的学前教育发展建议。理由依据主要有:一是学前教育是“准公共产品”, 应该纳入义务教育体系, 以保障其公益性;二是学前教育市场化危害了社会公平, 纳入义务教育体系, 有利于提高学前教育公平; 与此同时, 对于该建议, 学界也有不少反对之声。总览理论界对“学前教育是否应该纳入义务教育”这一议题的研究, 无论是支持还是反对, 对学前教育产品属性、教育权归属、教育公益性保障、学前教育需求与教育发展水平的矛盾及当前我国义务教育的主要任务等相关问题的剖析有待商榷或深入。本文试从经济学、政治学、社会学、教育学等学科视角对上述问题进行学理性探。
一
学前教育产品属性:私人物品?公共产品?
主张“学前教育是准公共产品”的观点，是学者支持“学前教育应该纳入义务教育体系”的重要论据。事实上，作为教育经济学的重要问题———教育产品属性，学界对此至今尚未达成共识。
国内外学界关于教育产品属性问题的讨论颇多，但意见不一。大体有以下三类：其一依据教育产品消费的竞争性与排他性，认为教育为纯私人物品，这种观点多见于国外学者;其二是基于教育消费的正外部性，即教育消费“社会边际收益大于个人边际收益之和”，主张教育为公共产品或准公共产品;其三是依据教育服务提供的方式，即是否有政府财政支持，对教育产品进行定性。这其中代表性的观点有两派：一是以厉以宁为代表，完全依据产品提供方式，把教育分为四种属性不同的产品;另一种是以胡鞍钢为代表，主张从教育产品自身性质与教育服务提供方式两个维度综合考虑教育产品属性。胡氏认为：教育本身是私人物品，如果国家政府承担了某一层级教育产品的供给，那么这一层级教育会由私人物品转变为公共产品，“并非由于基础教育是公共产品，而实施义务教育，而是由于实施义务教育而使基础教育成为公共产品”。
公共产品理论的提出者、美国经济学家萨缪尔森对“公共产品”给出如下定义：公共物品是指那种不论个人是否愿意购买都能使整个社会每一成员获益的物品。这个定义说明公共物品的两个基本属性：正外部性与非购买性。前者是由产品自身决定的，后者则是通过政府的免费提供实现的，而前者是后者产生的必要条件。一件产品的公共或私人属性是由其自身性质与提供方式共同决定。单从自身性质来讲，教育产品都属于私人物品，是由其消费的竞争性和排他性决定的。无论是公立教育机构提供的教育服务，如基础教育、高等教育、学前教育，还是私立教育机构提供的教育培训，如课外培训等，就其自身性质来说都属于私人产品。但政府出于国家发展的考虑而对某一层级教育实施制度安排，如财政支持、法律规定等，使得这一层级教育的消费性质由先前的竞争性和排他性转变为非竞争性和非排他性，或者不完全竞争性和不完全排他性，这一层级的教育产品属性就相应发生转变，由私人物品转换为公共产品或准公共产品。比如基础教育，从自身性质而言属于私人物品。政府通过一定的制度安排，包括财政支持、对所有儿童开放的普遍服务、法律规定的强制性等，使得基础教育消费成为非竞争性和非排他性，从而转变为公共物品。本文主张结合教育自身性质与教育服务提供方式这两种因素来考量教育产品属性。
沿着这种理路，“学前教育是准公共产品”的判断受到质疑。学前教育作为一种特殊的消费品具有显著的正外部性。学前教育的正外部性是其成为公共产品的基本前提，但并非充分条件，不足以确保学前教育是公共产品。如上文所说，学前教育产品属性由学前教育自身性质与学前教育服务提供方式共同决定。从自身性质来说，学前教育属于私人物品，而且这一层次的教育并不像基础教育那样由国家提供免费、强制的教育，所以，学前教育不属于公共产品或准公共产品。
“学前教育是公共产品”的结论不准确的话，那么，依据这个结论而得出“学前教育应该纳入义务教育体系”的论断也就有待商榷。事实上，“学前教育产品属性”不应该成为讨论学前教育是否应该纳入义务教育体系问题的依据。由前文分析可知，是政府对学前教育支持与否决定学前教育的产品属性，而不是学前教育产品属性决定学前教育政策。学前教育可能的公共性是由学前教育消费的正外部性决定的。学前教育不仅对幼儿个人、家庭等有着积极的影响，“对于提高中国社会文明程度、减少社会阶层间的差异与对抗、传播健康生活方式、促进社会整体发展有着不可替代的重要作用”。学前教育的正外部性要求政府应该在学前教育制度的设计与改革担负主导责任，为学前教育正外部效应的积极发挥营造良性的制度环境。但需要明确的有两点：第一，学前教育消费的正外部性是学前教育成为公共产品的必要条件，但不是充分条件;第二，政府主导性责任的担负是指政府充分考虑并承担起发展学前教育的责任，加大对学前教育的资金投入，完成国家教育规划对学前教育的政策期待。政府可以采取多种方式和措施，以承担起发展学前教育的主导性责任，并不必然意味着“纳入义务教育体系”。
那么，国家在学前教育发展中应该承担起多大责任?责任边界在哪儿?是否应该由国家完全承担?这是下面一个。
二
学前教育权归属：父母?国家?
从动物到人类，子女教育所指向的义务人首先是父母。英国哲学家密尔又把给子女教育视为父母“原生的天赋权利”。父母在子女受教育问题上的天然义务和原生权利生成了澳大利亚学者布莱恩·克里滕登所强调的父母在子女教育问题上的权威，即父母对子女教育问题的优先决定权。
虽然父母在未成年子女的教育中有着优先决定权，但在过去几个世纪中，儿童教育的中心已经不可逆转地由家庭转到学校。在西方历史上，虽然早在中世纪晚期，学校教育已经有所扩展。但直到19世纪，国家才普遍对儿童的教育产生直接兴趣。义务教育法的颁布以及19世纪晚期公立学校体系的发展，都是教育逐步国家化的表现。20世纪全球教育实践最显著的特点是：国家在多大程度上对教育进行投资和控制。就这样，国家日益在教育中发挥领导和主动积极的作用，教育渐渐受到国家直接和密切的控制。在正规儿童教育中，至少在义务教育方面，国家的权威高于儿童的父母，国家的权益优先于家庭的权利，教育国家化日趋加强。
“纳学前教育入义务教育体系”的建议，正是教育国家化理念在学前教育领域的应用。在这种理念引导之下，学前教育将全部或大部分交由国家，由政府直接办理学前教育。学前教育的国家化将使国家持续剥夺父母教育权，造成国家与父母在儿童教育权问题上边界模糊甚至产生冲突。基于学前教育的正外部性，本文并不反对国家对教育的管理与控制，但同时希望融合国家教育权威与父母教育优先权，扭转教育国家化浪潮剥夺父母教育权的趋势，因为学前教育问题具有很强的家庭含义。
首先家庭是儿童社会化不可替代的机构。儿童社会化是学前教育的重要任务，而家庭在儿童早期社会化中的作用不可替代。美国著名家庭史研究者埃什尔曼曾说：“社会化，特别是幼儿的社会化是家庭最独特、最一般性的职能。”现代社会中的家庭，虽然传统意义上的一些功能，如经济功能、保护功能等逐步为其他组织所代替，家庭的社会化功能却日益凸显。柏拉图在《理想国》中曾表达过最早的教育国家化思想。他建议：对天才儿童，政府建立固定场所，选派一定的官员养育这些孩子，并且采取措施让儿童的父母不认识自己的孩子，完全隔绝父母与儿童的关系。后人依据柏拉图观点做过很多尝试，希望能替代家庭在儿童社会化中的作用，比如以色列集体农庄、前苏联对婴幼儿的集体教养、我国计划经济时期的单位托儿所等，但结果都失败了，甚至这些试验“又重新定义了父母有抚养孩子的义务”。这说明集体机构无法完全取代家庭成为人类早期社会化的场所。
其次，家庭中密切的人际关系价值应该受到保护。因为子女是父母亲密关系的生动结果，不可避免地使得父母与子女之间有着天然的亲密之情感。社会和国家尊重父母生育行为的自由，就应该尊重通过生育行为产生的父母与子女之间的亲密关系。而且，父母对子女的特别兴趣，不仅因为赋予了他们生命，更在于与子女共同的生活中获得满足。研究表明，同成年人保持一种亲近而稳定的人际关系，有利于儿童智力和情感的优化发展。儿童成长需要可靠的榜样和引导，父母是满足这个条件的最佳人选。当然，可能存在父母孩子之外的成年人相对于儿童父母更可能满足这些条件。但社会和国家应该保护家庭中父母与子女之间关系的质量。对于具有很强家庭含义的学前教育，在规划其发展时，本文认为应该纳入家庭视角。在学前教育政策制定中纳入家庭视角，父母对子女的教育权置于政策问题的优先级，方可能设计出平衡国家教育权威与父母教育权的同时又确保家庭在儿童社会化中基础性地位的政策工具。
事实上，当前我国学前教育最大的问题，不是教育国家化引起的父母教育权的旁落，而是教育国家化的彼端———教育市场化引发的不公平问题。“在当下社会中，学前教育中的不公平现象已经非常突出，既有东西部、城乡幼儿在接受学前教育时所表现出来的起点上的不公平，也有同一个地区内部表现在不同阶层、家庭背景上的过程不公平与结果不公平。”学前教育系统内外种种不公平现象，触动一些学者诉诸于“教育国家化”，希望通过推行义务教育制度，政府完全承担起学前教育财政支出，建立起相对公平的学前教育。学前教育市场化的根本问题是国家在放弃其教育权的同时，也没有担负其教育责任，把教育权完全推给父母，是国家教育权威与父母教育权失衡的另一种表现。
学前教育改革的方向，并不是非“教育市场化”即“教育国家化”的极端选择。平衡国家教育权威与父母教育权，确保每一个孩子接受充分教育的平等权利得到尊重，同时保护家庭对儿童早期社会化的不可替代作用，保护父母与子女间亲密的人际关系，是学前教育政策及制度设计时置于优先级的问题。既有国家视角，又不忽略家庭视角，才可能制定出兼顾“效率与公平”的学前教育政策。
三
当前我国义务教育任务：质量提升?年限延长?
自17世纪，魏玛共和国颁布第一部义务教育法到19世纪中期义务教育在工业国家中普遍推行，义务教育制度在全球范围已有近500 年的历史。促进社会成员“普遍的理性理解能力的发展和理性自决能力的提高”，更好地维护“广义社会和文化秩序的共同利益和需求”，是政府推行义务教育的根本目的。这一目的决定“均衡发展”与“教育年限”是义务教育健康发展的两翼。如果发展不均衡，“理性理解能力与理性自决能力发展和提高”的“普遍性”将无法确保;反之，如果“教育年限”不合理，过短则不能满足“理性理解能力与理性自决能力发展和提高”对知识水平的要求，过长则会同国家经济实力不匹配，使得义务教育质量无法保障。总览世界各国义务教育发展历史可以发现：义务教育均衡发展是以合理的义务教育年限为前提。如果说义务教育年限长短反映一个国家义务教育水平，那么义务教育年限的合理与否则影响一个国家义务教育质量。
2012年，联合国教科文组织发布了“全球教育要览(2012)”(Global Education Digest)，介绍了2000年至2010年全球义务教育发展状况。2010年，共有189个国家参与义务教育年限情况调查。全球义务教学前教育的两难选择与政策建议育平均年限为9.24 年，最长的为10.6 年，最短的为5.7年。其中高收入经济体实施的平均义务教育年限最长，为10.27 年，高中收入经济体为9.50 年，低中经济体为8.51年，低收入经济体为7.45年。我国义务教育年限不但低于世界平均水平0.24年，而且，与同属高中收入经济体的国家相比，低0.5年。
参照跨越“中等收入陷阱”的国际经验，适度超前发展的教育方能够为国家经济转型提供持久的内驱力，因此，需要基于国家战略发展层面，统筹整体考量我国教育体系综合改革。作为人力资源的基石，基础教育为国民素质奠定了坚实的基础，对于跨越中等收入陷阱具有不可替代的作用。现阶段，亟需立足于国家发展的高度，考量我国学制改革和适度延长义务教育年限，“适时延长义务教育年限，是教育应对社会转型所作出的积极选择，也是实现教育现代化的必然要求，更是我国教育未来的发展方向”。
但“必要性”与“可能性”并不具有一致性，两者有一定距离。自2006年我国义务教育步入“质量导向”均衡发展以来，义务教育发展成绩显著。据我国义务教育第三方课题组发布的评估报告显示：从“义务教育保障机制”“缩小城乡差距”“学校标准化建设”“师资均衡配置”等多方面考量，我国义务教育均衡发展成效明显。但存在的问题仍然很多且比较严重。评估报告指出：截至评估报告发布，全国通过义务教育发展基本均衡县(区)评估的有1302个，但距离2020 年义务教育均衡发展目标差66.41%;同时，经费投入总量不足、区域间经费投入比例不合理、办学条件质量不高、城乡差距大等基本问题尚未解决。总体上看，当前我国义务教育发展“不完善、低标准、不平衡、不充分的”。我国义务教育财政投入机制与管理办学体制仍然是“以县为主”，并未实现省级统筹。虽然诸多学者不断呼吁“以省为主”的义务教育财政投入机制，而且近几年国家频繁出台政策，以“建立中央和地方共同推进义务教育均衡发展的协同机制”，但省级统筹的义务教育机制尚未确立;全国义务教育的保障水平仍然较低，区域差距大。过去几年义务教育经费总投入持续增长，城乡间义务教育差距逐渐缩小，但经费总投入仍不足，区域间经费投入比例结构不合理，自2010 年以来，义务教育生均预算内教育事业经费一直呈现“中部塌陷”状况;同时，办学条件质量不高，目前“每一所学校符合国家标准”目标尚未实现，城乡之间“内涵化”差距过大，整体上无法满足个性化、差异化发展需求。
当前，我国义务教育处于巩固“普及”成果、发展“质量”均衡阶段。这种均衡致力于实现教育机会、教育资源的均等，是一种形式上的均衡。如果在这种时候，盲目延长义务教育年限，拓展公共教育服务体系，有限的教育经费投入势必无法保障高水平义务教育的实现。同时，基于国家战略发展的高度，为延长义务教育年限做准备。
四
发展我国学前教育的政策建议
上文分析可以得出，“纳学前三年教育入义务教育”，无论对当前学前教育发展还是对我国义务教育发展，都不是“兼顾效率与公平”的、优先级的学前教育政策建议。“兼顾效率与公平”的学前教育政策，是既要尊重社会公共生活的普遍价值，又要保护家庭教育权利，同时又要保障每个儿童公平接受充分发展自我的教育机会，是融合国家视角、家庭视角与社会视角的。当前我国学前教育政策的最大问题是国家视角弱化，家庭几乎承担了所有的学前教育任务。鉴于此，本文认为未来我国学前教育政策改革的方向有三点：
(一)强化政府主导作用
根据我国教育经费统计年鉴数据(见表1)，2013 年，我国“学前教育阶段”的教育经费投入占当年教育经费总投入的5.80%，纵向比对同年我国对“小学、中学、中学后非高等教育阶段”及“高等教育阶段”的投入，前者为60.40%，后者为26.90%;另外根据OECD 发布的《Education as a Glance: OECDindicators》，横向对比世界中等收入及高收入国家对学前教育的投入，2013 年中等收入国家平均学前教育经费投入占国家总教育经费投入的9.54%。横向与纵向比对后，明显看出我国在学前教育方面经费投入严重不足，说明当前我国政府在学前教育方面未能担负其应该承担的责任。
总览近年国际范围内学前教育政策改革，强化政府主体作用、追求普惠公平是共同趋势。英国政府2006 年颁布了《儿童保育法》(Children Act 2006)，确定免费学前教育法律地位,2010 年，政府开始对3-5 周岁幼儿实施每周15小时的免费学前教育。德国学前教育财政投入由联邦政府50%、州和地方政府共同50%的形式构成。政府在提供公立学前教育服务的同时监管学前教育市场，坚持监管优先于市场需求，对私立学前教育机构，严格要求质量，限制收费，使得私立教育机构不以盈利为目的。走在世界前列的新西兰学前教育，已经形成了“政府主导”的发展态势。早在2007 年，新西兰出台《20 小时学前教育计划》为3-5 岁幼儿每周提供20 小时的免费教育。这一举措大大提高了学前教育入学率，到2011年学前教育入学率达到94.7%。印度在1986 年、2005 年先后颁布学前教育法律和政策，以确保学前教育机会的均等。政府对儿童教育专项计划的经费投入逐年提升。1992-1993 年度到1996-1997 年度，政府对“儿童综合发展服务计划”投入经费为260 亿卢布，2002-2007 年度则迅速增长至1168 亿卢布。2015 年，联合国教科文组织在《仁川宣言》中呼吁各国实行“至少一年免费而强制性的有质量的学前教育，使所有儿童有机会获得早期开发、关爱和教育的机会”。
表1 2013年世界主要经济体各层级教育经费投入占比
近年来，我国颁布一系列政策确立了学前教育发展的“公益性”与“普惠性”原则，明确了政府在学前教育发展中的主体地位，政府在学前教育发展中的影响力逐年加强。2013-2017 年，我国学前教育经费投入占全国教育经费总投入比分别为5.78%、6.24%、6.55%、7.20%、7.64%。可以看出，近年来，我国学前教育经费投入稳步上升，政府对学前教育的支持力度逐年增大(见表2)。但同高收入国家相比，我国学前教育经费投入差距仍然很大。在新西兰，2009 年该国学前教育经费占教育总投入已经达到10.9%，到2014 年，学前教育经费占教育总投入高达14.01%。我国学前教育经费投入少，主要原因在于学前教育政策中国家视角弱化，政府在学前教育发展中的主体地位未得到强调和重视，政府的作用未得以发挥。
2013-2017年我国学前教育经费投入对比表
教育发展是经济发展的内生变量，两者互为需求，又互相供给。未来10 到15 年，我国面临着跨越“中等收入陷阱”和全面建成小康社会的历史任务。“中等收入陷阱”是后发现代化国家面临的共性问题，也是一个世界性难题。经济学家埃森格林等人发表的《中等收入陷阱的新证据》论证了教育对一个国家跨越“中等收入陷阱”的作用：高质量人力资本有助于解释国家成功跨越中等收入陷阱、迈入高收入经济体的原因，说明教育对于一个国家跨越中等收入陷阱的重大意义。中国要跨越“中等收入陷阱”，必须增加教育总投入，尤其是教育公共投入，提高各级教育的生均经费，培养积累高质量人力资本。根据我国学者李立国等人的研究，2013 年，我国不仅在学前教育总投入方面低于各发展阶段国家的平均水平，尤其是学前教育公共投入方面的占比远低于“GNI 低于2 万美元的高收入国家”，不到这些国家平均水平的1/3。立足于我国跨越中等收入陷阱的经济发展大背景，发挥政府主体作用，增加学前教育的公共投入显得尤为迫切与必要。
(二)构建以公立普惠园为主的公共学前教育服务体系
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020 年)》规划2010 到2020 年十年间，我国学前教育发展目标是基本普及学前教育：到2020年，普及学前一年教育，基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育。要实现这个目标，必须坚持学前教育的公益性和普惠性。认识到政府在学前教育发展中的主导作用后，还应该解决公共财政如何支持学前教育发展的问题。公立普惠性幼儿园的发展依据不同地区的情况有两种不同途径：
1.政策引导改造既有民办幼儿园。2016 年我国学前教育的两难选择与政策建议共有幼儿园23.98 所，民办幼儿园15.42 所，占比为64.3%，民办幼儿园在园儿童占全国在园儿童的55.2%。在很多省市，民办幼儿园的数量及招生人数已经占据绝对主体。当前公共财政通常采取倾斜性的分配制度，把资金仅仅用于为数极少的公办幼儿园。财政资金分配不公平，使用效率不高，大力创建新的公办幼儿园面临着布局、编制等众多困难。与此同时，大量民办幼儿园由于缺乏资金支持，教育质量难以确保。因此，对于这些城市，有必要积极扶持达到办园标准、有质量的民办幼儿园，转变为面向大众的、收费较低的普惠园。政府可以通过使用财政、管制等政策工具，把民办幼儿园纳入普惠园项目。学券制，是很多国家使用的公共财政支持学前教育发展的一种工具。政府购买民办幼儿园的学前教育服务的形式，降低民办幼儿园的收费标准，扩大学前教育服务供给，将民办幼儿园纳入普惠园项目中。
2.创建新的公办普惠性幼儿园。政府科学规划，合理布局，首先新建一批面向大众尤其是中低收入家庭幼儿的普惠性幼儿园。这批普惠性幼儿园应该包括两类：一类是农村乡镇中心幼儿园及其直接指导和辐射的村园或村幼儿班，以惠及农村幼儿特别是中西部贫困地区、少数民族地区的幼儿。其中农村留守儿童尤其应该得到重视。另一类是城市普惠幼儿园，包括公共财政支持的普惠性企事业单位园、街道园、社区园以及住宅区配套园等，方便儿童就近入园。这一类幼儿园应该把城市中低收入家庭的幼儿及外来务工家庭的幼儿均纳为服务对象。
无论哪一种途径，政府都应该给予幼儿园充分的办园自主权，推动幼儿园与家庭互动与合作，将普惠性幼儿园作为政府的服务对象而非管理对象。政府的主体作用在于制定质量标准、引导和督导办园机构提升质量、依据质量标准建立项目推出机制等。
(三)全国学前教育普及率巩固后实施一年学前义务教育
2015 年，仁川世界教育论坛发布的《仁川宣言》中，对迈向2030年“扩大教育机会”的愿景给出如下描绘：确保提供12年免费的、公共资金资助的、公平的、有质量的初等教育和中等教育，其中至少包括9年义务教育且能产生相关学习成果。鼓励提供至少一年有质量的免费义务学前教育，让所有的孩子都有机会获得有质量的儿童早期发展、看护和教育。根据我国学制、义务教育发展现状及义务教育发展不均衡的事实，我国学制调整的思路应该是：在全国学前教育普及率得以巩固后，将学前教育一年纳入义务教育阶段，实施十年义务教育。
上文已经探讨，目前我国义务教育只是实现了“低水平”的“普九”。实现全面、实质的均衡发展还有很长一段路要走。综合考虑我国经济发展的区域及城乡差异，义务教育年限的拓展较为可行的适合我国国情的措施是：先向下延伸一年至学前教育。关于向下延伸还是向上延伸学术界有不同看法。前者是本文所主张的，自2015 年十八届五中全会提出“提高教育质量，推动义务教育均衡发展，普及高中阶段教育”的十三五教育发展规划以来，延长义务教育到高中阶段的议题为学者们关注。事实上，普及与部分免费的取向始终主导着我国高中阶段教育政策，尤其是2015年十八届五中全会在提出“普及高中阶段教育”基础上，明确要求实施部分免费政策：“逐步分类推进中等职业教育免除学杂费，率先从建档立卡的家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费”。2017 年的《高中阶段教育普及攻坚计划(2017-2020)》则进一步明确“逐步分类推进中等职业教育免除学杂费”，“落实好普通高中建档立卡等家庭经济困难学生免除学杂费政策”，“积极推进家庭经济困难的残疾学生免费教育”等政策。相信在中央、国务院及地方政府的政策支持及充足的经费投入下，高中阶段教育在2020年实现普及及逐步免费是完全有可能的。研究表明，高中阶段教育的普及乃至免费，不仅有利于保障人民群众的受教育权，大规模消除贫困，对提供高素质劳动力储备，以适应经济结构调整、产业结构转型等具有重要战略意义。
但“普及”乃至“免费”并不意味必然实行义务教育。常常有舆论把“高中阶段普及教育”等同于“义务教育的延长”。众所周知，义务教育是公共产品，具有强制性、普及性和免费性，保障适龄儿童接受义务教育、确保一定的投入是政府的法定责任。而目前我国虽进入中等偏上收入国家，但目前我国财政支出能力还不足以将三年高中教育纳入义务教育范围。而如果实施一年的高中阶段普及教育，势必扰乱高中阶段一以贯之的教育体系。义务教育向学前教育延伸是国际社会普遍趋势。学者研究表明，成功的学前教育可以提高儿童的学习效果，提高义务教育学前教育的两难选择与政策建议经费使用效益，尤其是学前一年教育在幼儿数学学习和语言发展商的增值效应显著，分别达到0.61和0.33个标准差。世界经济合作组织国际学生评价项目2009年数据显示：在全球接受调查的65 个国家中，有58 个国家至少接受了一年学前教育的15 岁学生比从未接受学前教育的学生的学习成绩更好。除此以外，国内外研究表明，学前一年义务教育的实施，可以有效缩小不同阶层儿童发展差距，有利于教育公平。而且，从国家发展的战略高度看，学前一年义务教育的实行，可以减轻家庭教育负担，解放更多劳动生产力，同时，保留前两年学前教育的非强制性，平衡国家与家庭的教育权。
需要指出的，学前一年义务教育并非目前立即可以实施操作的，应该建立在我国学前三年教育基本普及的基础上，同时更应该考量国家经济实力。在考察实施一年学前免费教育或义务教育的几个国家后，可以发现多数国家推行一年免费学前教育或义务教育时，人均GDP至少达到1万2千美元。墨西哥是个例外，在2002年人均GDP7106美元时颁布《学前义务教育法》，在全国实行3-6岁儿童的三年学前义务教育，但该政策的推行更多的是作为一项“促进社会公正”的工具，学前义务教育的质量极度不均衡。
总而言之，学前教育政策的制定需要进行系统性考量，不仅依据教育本身的发展规律，更要考量教育系统之外的问题，比如社会经济发展情况等，防止陷入“公共教育福利陷阱”。根据经济学者关于公共福利支出与经济增长和家庭效用的关系研究，表明福利支出与经济增长存在非单调关系，二者关系为负向或倒U型，较强的福利刚性支出会降低降级长期增长趋势和家庭效用。学前教育政策的构建，一定要处理好经济增长与教育发展、教育公平之间的辩证关系。教育要适度超前发展，但发展教育又要量力而行，“要坚持从实际出发，将收入提高建立在劳动生产率提高的基础上，将福利水平提高建立在经济和财力可持续增长的基础上”，“不切实际的高承诺、高福利、高债务，要么失信于民、政府垮台，要么债务累累、财政危机，这值得我们警惕”。
编辑 | 胡佳新
来源 |《教育发展研究》2018年Z2期
