邵泽斌：南京师范大学教育科学学院副院长、教授
教育现代化研究院教育政策与制度研究所所长
创新教师管理制度这个表述是我们国务院关于深化基础教育体制机制改革的一个原话。《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》指出：深化教师管理体制，深化教师管理综合改革，切实理顺体制机制。教师体制改革关注度由流动儿童规模化进城读书引发的城市代课教师问题突破点。 最近3年来主要存在经济发达地区，在接受流动儿童的城市代课教师问题。我们研究团队最近形成了一个关于这方面的研究报告，我觉得这个问题在微观层面上需要足够的重视。接下来，我把主要的研究结论和成果来向各位汇报。
一、问题
代课教师的概念不是很严谨，缺乏正向含义，带有负向含义，应该称为非在编教师、流动教师、弹性岗位教师。主要问题在于，特别是在经济发达地区，城市里面流动儿童非常多。大量接收流动儿童引发的城市代课教师问题日益突出。
我在江苏的南京、苏州、无锡和浙江杭州等地都呆过，在广东的深圳和西部的省会城市都做过调研，有些地方学校本地儿童和非本地儿童的比例最高的，达到本地儿童超过非本地儿童。应对规模庞大的流动儿童就是公办教育，以流入地为主，这是一个行动的方针。应对这样一个地方政府的编制、限制，简单的说就是这样的矛盾。所以，在这种情况下，就涌现了大量的代课教师，我并不认为代课教师的出现是一个很严重的问题，最主要的问题是在于如何应对代课教师。教师不够用了，学生很多，要解决这些学生的上课问题，怎么办?可以用代课教师，用没有编制的教师。这种情况下这应该说是一种政策的选择，一个政策的创造。
(一)数量大，并且有继续扩大的趋势
在事业单位编制数量控制的政策约束下，学校只能聘用大量的代课教师维持基本教学活动。
在苏南一个公办学校100个教师，最多代课教师达到50人。在苏南的有的公办的学校220个教师，代课教师109人。广东的一个城市，教师120人，代课教师40人，叫非在编教师。
在苏州市的这一个镇里面做调研的时候，本地户籍的学生12008人，外地户籍的学生11871人，外地户籍学生达到一半的数量。我们在编教师占72%，代课教师占27%，这个比例也是非常高的。
(二)身份模糊、待遇低，不安心工作，影响师资队伍稳定
我觉得这个主要问题还是一个待遇问题，待遇问题就是他们的工资。去年数据表明，代课教师的工资一般在3500元左右，而公办学校的工资大概比他们要高出三分之一。大家可以想象，在这样一个地方上班，有的人拿的钱多，有的人拿的钱少，年终发福利的时候代课教师就少。同样，有的教师跟我讲过代课教师能力很低，我在调研中发现也不是这样的。有的代课教师能力很强，有人说代课教师学历很低，也不是这样的。有的代课教师学历比我们在座的还高，这就是城市化教育非常典型的一个现象。
城市代课教师作为学校的编外人员，其体制内身份不被认可，很难享有公办教师的福利待遇、进修培训等机会。工资由地方政府或学校预算外经费支出，其待遇一般只有同岗位在编教师的一半左右，职业尊严感和岗位幸福感较低。他们在工作中经常表现出“临时”的思想，准备参加各类社会招聘，这造成了教师队伍不稳定，教学质量难以保证。
(三)专业发展的持续性较低，制约着师资质量的提升
1. 代课教师的“中途离岗”现象经常发生
据对苏州市S镇的调研，该镇每年“中途离岗”教师近10人，有些离岗教师还是学校的教学新秀。
2. 代课教师专业发展存在着“中途受阻”现象
由于代课教师的体制外身份，使得他们在省市级的各类骨干教师培养项目、特级教师评选、政府人才项目，甚至是在中层干部的选拔等方面不具备资格，失去机会。
二、原因
在城镇化进程中，持续化规模化的流动儿童，我国义务教育政策的改革滞后。
(一)教师编制管理制度僵化，阻碍基层学校的动态调整
(二)义务教育办学方式单一，制约了城市公办学校的吸纳能力
城市中的公办学校，没有多种渠道吸纳流动儿童;政府办学时没有政策的自主性，赋权给学校可以聘任代课教师，代课教师的管理处于边缘地带。
(三)流动儿童就学政策过于强调刚性约束，制约了地方政府接收流动儿童入学的积极性
三、对策
深化我国义务教育供给侧改革，统筹解决城市代课教师问题。
(一)建议国家从教育战略层面出台引导城市代课教师规范管理的指导性文件
围绕城市代课教师的聘用、考核和退出机制，以及代课教师的工资待遇、社会保障、职称评定、职务晋升等方面，提出专门的指导意见。
(二)以政府购买岗位方式统筹解决中小学教师短缺问题
建议在现有公办学校编制约束政策不变的条件下，支持地方政府和教育部门根据办学需要招聘教师。
(三)推进义务教育办学形式多样化，在城市释放更大的就学接纳空间
一方面，在公办中小学内，释放了更多的接纳适龄儿童入学的空间;另一方面，在民办中小学内，为包括流动儿童在内的各类儿童提供了更多的教育机会。
(四)完善“两为主”政策，为接收流动儿童就学提供制度激励与资源支持
在坚持“以流入地政府负责为主”的流动儿童入学政策前提下，建议将“以公办学校接纳为主”的入学政策调整为以“公共教育经费支持为主”。
（此文根据邵泽斌在2018年南京长江教育论坛上的演讲整理）
来源：2018南京长江教育论坛
