孙绵涛 | 教育体制机制改革理论的创新发展



(孙绵涛,沈阳师范大学教育经济与管理研究所所长,特聘教授,博士研究生导师)

  在2018 年9月10日召开的全国教育会议上,习近平总书记发表了重要讲话。讲话对党的十八大以来教育改革发展的成就进行了总结,对新时代教育发展的指导思想、发展目标,培养德、智、体、美、劳全面发展的社会主义建设者和接班人基本任务,以及完成这一任务需要建立全新的教育体系、建立高质量的教师队伍、创新教育体制机制,统筹家庭、学校、政府和社会的力量等方面进行论述。习近平的重要讲话丰富和发展了马克思主义的教育理论,是新时代教育改革发展的总纲。限于篇幅,本文只就习近平讲话中的教育体制机制改革理论谈一点初步的学习体会。

  对于教育体制机制改革,习近平在讲话中指出,要深化教育体制改革,健全立德树人的落实机制,扭转不科学的教育评价导向,坚决克服只为分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子的顽瘴痼疾,从根本上改决教育评价指挥棒问题。要深化办学体制和教育管理改革,充分激发教育事业发展生机活力。要提升教育服务社会经济发展能力,调整优化高校区域布局、学科结构、专业设置,建立健全学科专业动态调整机制,加快一流大学和一流学科的建设,推进产学研协同创新,积极投身实施创新驱动发展战略,着重培养创新型、复合型、应用型人才。要扩大教育开放,同世界一流资源开展高水平使用办学。习近平的这一段讲话对体制机制的改革的理论中的教育体制机制改革的目的,教育体制改革的体系,教育体制改革的内容,以及教育体制改革与教育体制关系等四个方面进行了创新发展。

  一、关于教育体制机制改革目的的创新发展

  习近平的上述讲话将教育体制机制改革的基点放在了立德树人的落实机制上。习近平明确指出,教育体制改革的目的是要建立立德树人的落实机制。改革开放以来,党和国家专门颁发的教育体制机制改革有四个基本文件,一是1985年中共中央颁发的《中共中央关于教育体制改革的决定》(以下简称《决定》),二是1993年中共中央国务院颁发的《中国教育改革和发展纲要》(以下简称《纲要》),三是2010年中共中央国务院颁发的《中国教育改革发展规划纲要(2010—2020)》(以下简称《规划纲要》),四是2017年中共中央办厅、国务院办公厅颁发的《关于深化教育体制机制改革的意见》(以下简称《意见》)。这四个文件都把培养人作为教育体制改革的目,但在提法上是不断明确深化的。《决定》提出教育体制改革的目的是要多出人才快出人才,《纲要》提出教育体制改革的目的是要提高劳动者的素质,培养大批人才,《规划纲要》提出教育体制改革的目的是育人,培养德育为先,能力为重的全面发展的人,而《意见》则强调要健全立德树人的系统化的落实机制。习近平的讲话,在《意见》强调健全立德树人的落实机制的基础上,突出强调了落实这一机制主要进行教育评价机制的改革。可以看出,四个文件对教育体制改革培养人这一目的是不断发展的,而习近平的讲话对这一目的又有了新的发展。第一个文件只提出多出人才快出人才,第个文件在此基础上提出要提高劳动者素质,培养大批人才,第三份文件进一步具体提出培养德育为先,能力为重的全面发展的人,第四份文件更明确提出立德树人的要求,并从机制的角度提出如何系统落实立德树人的机制,这种机制不是培养人的机制或立德树人本身的机制,而是落实培养人或立德树人的机制,习近平的讲话则在前四份文件的基础上强调的不是落实立德树人的机制,而是要健全落实的机制,并根据当前社会经济发展和教育改革的需要,又特别提出了教育评价机制改革的问题。

  二、关于教育体制改革体系的创新发展

  习近平有关教育体制改革的讲话,集中定位于立德树人的落实机制,以及保证这一机制落实的教育评价的导向这两个方面,在将教育体制改革集中定位以后,提出了与教育体制改革密切相关联的教育管理体制、办学体制和对外开放列三方面的改革,创新了教育体制改革的体系。《决定》讲的教育体制改革包括基础教育体制、高等教育体制、职业教育体制三个教育体制的改革;《纲要》讲的教育体制改革包括办学体制、中等以下的教育体制、高等教育体制三个方面的教育体制改革;《规划纲要》说的教育体制改革包括人才评价制度、招生考试制度、现代学校制度、教育管理体制、办学体制和对外开放四个方面;而《意见》则将教育体制改革放在健全立德树人系统化的落实机制、创新学前教育普惠健康发展的体制机制、义务教育均衡发展的体制机制、普通高中育人方式、民族教育体制、特殊教育体制、民办教育发展制度、终身教育制度、教师管理制度教育投入机制、宏观教育体制等十三个方面。习近平的有关教育体制改革的讲话,将教育体制改革集中定位于立德树人的落实机制,是与习近平在全国教育会议上的讲话中把时代教育改革发展的根本任务是培养德、智、体、美、劳全面发展的人才相呼应的,将教育体制改革的任务集中定位于立德树人的落实机制和立德树人紧密相关的教育评价的导向两个方面,是为了更集中落实培养德、智、体、美、劳全面发展的人才的根本任务,将以往教育体制改革中的教育管理体制、办学体制和对外开放的改革作为与教育体制改革相并行的改革是为了更加重视和强调这几个方面的改革,以更好落实培养德、智、体、美、劳全面发展的人才的根本任务。

  三、关于教育体制改革内容的创新发展

  习近平的讲话不仅教育体制改革的目的、教育体制改革的体系进行了创新发展,而且对教育体制改革的具体内容也进行了创新发展。《决定》中关于教育体制改革的具体内容,一是在基础教育体制改革中要把基础教育的责任交给地方,有步骤地实现九年义务教育;二是在高等教育体制改革中改革高等学校的招生计划的毕业生分配制度,扩大高校办学自主权;三是职业教育体制中的调整中等职业教育结构,大力发展职业技术教育。《纲要》中关于教育体制改革的内容,强调要改革办学体制,要改变政府包揽办学的格局,逐步形成以政府办学为主体,社会各界共同办学体制;对中等以下的办学体制改革,要继续完善分级办学、分级管理的体制;对高等教育体制,主要解决学校、中央与地方、国家教委与中央业务部门之间的关系,逐步建立政府宏观管理,高校面向社会自主办学的的体制,要改革高校招生和毕业生就业制度,完善研究生培养和学位制度,改革对高校的投资机制,充分发挥拨款手段宏观调控作用,参照高校招生、毕业生就业制度改革精神,加快建立中专学校招生、毕业生就业制度,积极推进以人事分配为的学校内部管理制度改革;《规划纲要》教育体制改革的具体内容,人才培养体制改革,更新人才培养观念。创新人才培养模式,改革教育质量评价和人才评价制度。考试招生制度改革, 要推进考试招生制度改革,完善中等学校考试招生制度,完善高等学校考试招生制度。加强信息公开和社会监督。建设现代学校制度,推进政校分开管办分离,落实和扩大学校办学自主权,完善中国特色现代大学制度。完善中小学学校管理制度。办学体制改革,深化办学体制改革,大力支持民办教育。依法管理民办教育。管理体制改革,健全统筹有力权责明确的教育管理体制。加强省级政府教育统筹。转变政府教育管理职能。扩大教育开放,加强国际交流与合作。引进优质教育资源。提高交流合作水平。《意见》中教育体制改革的内容,在健全立德树人系统化落实机制上,强调要构建以社会主义核心价值观为引领的大中小幼一体化德育体系;健全全员育人、全过程育人、全方位育人的体制机制;加强学校教育、家庭教育、社会教育的有机结合,构建各级党政机关、社会团体、企事业单位及街道、社区、镇村、家庭共同育人的格局;建立促进学生身心健康、全面发展的长效机制。在创新学前教育普惠健康发展的体制机制上,指出要理顺学前教育管理体制和办园体制,建立健全国务院领导、省市统筹、以县为主的学前教育管理体制;在完善义务教育均衡优质发展的体制机制上,要改进管理模式,试行学区化管理,探索集团化办学;要完善入学制度,统筹设计小学入学、小升初、高中招生办法。在要完善提高职业教育质量的体制机制上,强调要健全德技并修、工学结合的育人机制;要健全行业企业参与办学的体制机制和支持政策。在要健全促进高等教育内涵发展的体制机制上,强调要创新人才培养机制;要深化科研体制改革,加强高等学校智库建设,全面推进科研评价机制改革,要完善依法自主办学机制;完善中国特色现代大学制度,坚持和完善党委领导下的校长负责制,改进高等教育管理方式;要研究制定高等学校分类设置标准,制定分类管理办法,统筹推进世界一流大学和一流学科建设。在推进普通高中育人方式改革上,指出要稳妥推进高考改革;完善民族教育加快发展机制,建立民族团结教育常态化机制;要完善特殊教育融合发展机制,要健全支持和规范民办教育发展的制度,健全促进终身学习的制度体系。在要创新教师管理制度上,强调要健全加强师德建设长效机制,建立教师国家荣誉制度,要改进各级各类教师管理机制,切实提高教师待遇,扩大高等学校收入分配自主权。在要健全教育投入机制上。指出要合理划分教育领域财政事权和支出责任,保证国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例一般不低于4%,逐步健全各级各类教育经费投入机制;国家财政性教育经费使用,坚持向老少边穷岛地区倾斜,要完善教育转移支付制度,加大省级统筹力度,要加强经费监管,提高经费使用效益;要完善学生资助体系,和多元化的学生资助制度体系。在要健全教育宏观管理体制上,强调要完善教育标准体系,要建立健全教育评价制度,建立贯通大中小幼的教育质量监测评估制度,健全第三方评价机制;要完善教育督导体制,依法加强对地方各级政府的督导,依法加强对学校规范办学的督导;要完善教育立法和实施机制,提升教育法治化水平;要提高管理部门服务效能,建立和规范信息公开制度。习近平的讲话将教育体制改革的内容进行了创新发展,表现在:在教育体制改革目的健全立德树人的落实机制上,强调扭转不科学的教育评价导向,坚决克服唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子的倾向,从根本上改决教育评价指挥棒问题。在与教育体制改革相关的办学体制和教育管理改革上及扩大教育开放,强调要充分激发教育事业发展生机活力;要提升教育服务社会经济发展能力,调整优化高校区域布局、学科结构、专业设置,建立健全学科专业动态调整机制,加快一流大学和一流学科的建设,推进产学研协同创新,积极投身实施创新驱动发展战略,着重培养创新型、复合型、应用型人才;要同世界一流资源开展高水平合作办学。可以看出,上面四个文件的教育体制改革的内容,《意见》说得更加系统全面,而习近平关于教育体制改革的内容要比以往各个文件所讲的内容更集中,重点更突出。

  四、关于进一步强化了教育体制改革必需要与教育机制创新结合起来,将教育体制改革落实到教育机制的建立和健全上的创新发展

  对教育体制改革与教育机制创新的理论上的关系,在理论上,以往有学者通过研究,认为二者在产生过程上是相联系的,在结构上二者是相融的,在功能上二者是互补的,在范围上,教育机制的改革要大于教育体制,但还未明确指出教育体制改革最后要落实在教育机制的建立和健全上。在教育体制改革与教育机制创新关系的实践改革的政策上,党和国家颁发的四个重要文件对二者的关系有一个不断明晰和深化的过程。《决定》只谈基础教育体制、高等教育体制和职业教育体制改革,没有涉及到教育机制改革,《纲要》中只有一处涉及到教育体制改革,即在谈高等教育体制改革时,谈到了高校投资机制改革,《规划纲要》在谈教育体制改革时,也没有一处谈到教育机制改革,而《意见》单从其题目“关于深化教育体制机制改革的意见”来看,就是将教育体制改革与教育体制创新联在一起的。在具体的内容中,一般都是将教育体制改革与教育机制创新放在一起来加以论述。如,建立全方位育人的体制机制,义务教育均衡优质发展的体制机制,完善提高职业教育质量的体制机制,健全行业企业参与办学的体制机制,促进高等教育内涵发展的体制机制等。当然,在比较多的情况下,是单独将教育机制直接提出来作为教育体制改革的内容。如,健全立德树人系统化落实机制,促进学生身心健康、全面发展的长效机制,健全德技并修、工学结合的育人机制,创新人才培养机制,科研评价机制改革,要完善依法自主办学机制,完善民族教育加快发展机制,建立民族团结教育常态化机制,要完善特殊教育融合发展机制,健全加强师德建设长效机制,要改进各级各类教师管理机制,逐步健全各级各类教育经费投入机制,健全第三方评价机制,完善教育立法和实施机制等。虽然《意见》将教育体制改革与教育机制创新联系在一起来谈,而且有一些地方单独谈教育机制改革,但也没有明确地指明教育体制改革的落脚点在教育机制的建立和健全上。而只有习近平的讲话,明确地指出了教育体制改革的落脚点应放在教育机制的建立和健全上。