《中华人民共和国教育法》(简称”教育法”)是我国教育工作的根本大法，是依法治教的根本大法。教育法自1995年公布施行以来，先后进行过三次修改。《人民教育》刊登了全国人大常委会委员、中国教育学会副会长、长江教育研究院兼华中师大国家教育治理研究院院长周洪宇的文章《依法及时将党的教育主张转化为国家意志》，对《中华人民共和国教育法》第三次修改进行了详细解读。
依法及时将党的教育主张转化为国家意志
——《中华人民共和国教育法》第三次修改解读
文 | 周洪宇
《中华人民共和国教育法》(简称“教育法”)是我国教育工作的根本大法，是依法治教的根本大法。教育法自1995 年公布施行以来，先后进行过三次修改。分别是：2009 年8 月27 日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过《关于修改部分法律的决定》;2015年12 月27 日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过《关于修改〈中华人民共和国教育法〉的决定》;2021 年4 月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《关于修改〈中华人民共和国教育法〉的决定》，这是教育法颁布26 年后进行的第三次修改。百年大计，教育为本。教育的发展进步离不开法治的保障，在新时代背景下，对教育法进行修改完善具有重要意义。
一、教育法及其第三次修改的背景
(一)教育法的基本概况
我国教育法的制定可谓“十年磨一剑”。从1985 年国家教委着手开展调研起草工作起，到1995 年3 月18 日由第八届全国人民代表大会第三次会议通过，1995 年9 月1 日起施行，这在我国教育史上堪称具有里程碑意义的大事，标志着我国进入全面依法治教的新时期。一是明确规定了教育性质与方针。教育法规定我国的教育方针是：教育必须为社会主义现代化建设服务，必须与生产劳动相结合，培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。这一教育方针进一步规定了我国教育的社会主义性质;规定了我国教育的目的：培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人;规定了实现教育目的的途径是教育与生产劳动相结合。二是明确规定了教育管理体制。教育法对我国现阶段教育工作的分级管理、分工负责体制作了如下具体划分：中等及以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理;高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理;全国教育工作由国务院教育行政部门，即国家教育委员会主管，并对全国教育事业实行统筹规划和协调管理。三是明确规定了教育基本制度。包括：(1)学校教育制度，国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度;(2)义务教育制度，国家实行九年制义务教育制度;(3)职业教育和成人教育制度。我国职业教育分为初等、中等、高等三级和普通教育相互对应，成人教育是社会主义教育的重要组成部分，构成从扫盲到高等教育的完整体系;(4)国家教育考试制度;(5)学业证书制度和学位制度;(6)教育督导制度和评估制度;(7)教育经费筹措体制，建立了我国筹措教育经费新体制的基本框架，即要逐步实行“以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制”。四是明确规定了权利与义务。主要包括学校的权利与义务、学生的权利与义务等。五是明确规定了法律责任。包括违反教育经费规定的法律责任，扰乱教育秩序，破坏、侵占学校财产的法律责任，使用危险教育设施造成人员伤亡或者重大财产损失的法律责任，违反国家规定向学校收费的法律责任，招生考试中舞弊作弊的法律责任，等等。教育法是根据宪法制定的教育领域的基本法律，是教育的根本大法，因其在我国法律体系和教育法规体系中占有重要地位，也被誉为“教育宪法”，对落实教育优先发展的战略地位，促进教育的改革与发展，建立具有中国特色的社会主义现代化教育制度，维护教育关系主体的合法权益，加速教育法治建设，提供了根本的法律保障。
(二)教育法第三次修改的背景
党的十八大以来，党中央、国务院高度重视教育工作。习近平总书记指出，教育是国之大计、党之大计，事关国家发展、事关民族未来，具有基础性、先导性、全局性地位，教育兴则国家兴，教育强则国家强。要全面贯彻党的教育方针，坚持立德树人根本任务，坚持社会主义办学方向，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。
2018 年3 月，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过宪法修正案，将习近平新时代中国特色社会主义思想载入宪法，实现了国家指导思想的与时俱进。同年9 月，全国教育大会召开，习近平总书记作了重要讲话，对新时代教育工作进行了全面系统深入的阐述和部署，明确把劳动教育纳入社会主义建设者和接班人的要求之中，提出“德智体美劳”的总体要求，实现了教育方针的与时俱进。为了深入贯彻落实习近平总书记关于教育的重要论述和全国教育大会精神，针对现实中的突出问题，及时将党的教育主张转化为国家意志，对教育法的相应条款进行修改十分必要。
二、教育法第三次修改的主要内容及其意义
(一)教育法修改的主要内容
从2021 年4 月29 日第十三届全国人大常委会第二十八次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国教育法〉的决定》看，本次教育法主要修改了以下内容：
第一，从法律制度层面进一步加强党对教育工作的全面领导。加强党的领导是做好教育工作的根本保证。2018 年宪法修改有一项重要内容，就是党的领导。党的领导，过去只是体现在宪法序言当中。2018 年修改宪法时，专门在宪法总纲第1 条第2 款增加了一项内容，就是“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。党的领导进入宪法正文，是2018年宪法修改最核心的内容之一。这次教育法修改要体现宪法精神，应当增加“坚持中国共产党的领导”的表述，这样才能全面准确体现宪法精神。这在全国人大常委会组成人员中达成共识，应进一步明确发展教育事业必须坚持中国共产党的领导。因此，这一意见得到采纳，在第三条中增加了“坚持中国共产党的领导”的表述。
第二，丰富教育指导思想，鲜明体现教育的政治属性和意识形态要求。中国共产党是由先进理论指导的党，也是在理论上卓有建树的党，始终坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合，不断在理论上有所发现、有所创造。我们党的重大理论创新成果，从毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观，到习近平新时代中国特色社会主义思想，都是扎根中国大地应运而生、顺势而成的重大理论创新成果，深刻影响着党和国家的前途命运。宪法作为国家的根本大法和治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现。2018 年3 月，第十三届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，把习近平新时代中国特色社会主义思想载入宪法，实现了国家指导思想的与时俱进，同时把党的指导思想转化为国家指导思想，以国家根本法的形式确立了习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位，充分反映了全党全国各族人民的共同意愿，体现了党的主张与人民意志的高度统一。因此，根据2018 年宪法修正案，教育法将第三条修改为：“国家坚持中国共产党的领导，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，遵循宪法确定的基本原则，发展社会主义的教育事业。”把习近平新时代中国特色社会主义思想增加进来，体现了2018 年宪法修改的精神。
第三，强调教育作用，着力凸显教育国之大计、党之大计的地位。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视教育工作，提出一系列新理念新思想新观点，系统回答了一系列方向性、全局性、战略性重大问题，为教育事业发展提供了根本遵循。在2018 年9月召开的全国教育大会上，习近平总书记从党和国家事业发展全局的战略高度，系统总结了我国教育事业发展的成就与经验，深刻分析了教育工作面临的新形势新任务，对加快推进教育现代化、建设教育强国、办好人民满意的教育作出全面部署，同时提出“教育是国之大计、党之大计”的重要论断，把教育摆在了前所未有的战略地位，极大丰富和发展了中国特色社会主义教育理论，是做好新时代教育工作的行动指南。习近平总书记指出，教育是民族振兴、社会进步的重要基石，是功在当代、利在千秋的德政工程，对提高人民综合素质、促进人的全面发展、增强中华民族创新创造活力、实现中华民族伟大复兴具有决定性意义。为了贯彻落实习近平总书记在全国教育大会上的重要讲话精神，在教育法第四条第一款中增加教育“对提高人民综合素质、促进人的全面发展、增强中华民族创新创造活力、实现中华民族伟大复兴具有决定性意义”的新内容，综合起来这条新的表述全文是：“教育是社会主义现代化建设的基础，对提高人民综合素质、促进人的全面发展、增强中华民族创新创造活力、实现中华民族伟大复兴具有决定性意义，国家保障教育事业优先发展”。
第四，进一步完善教育方针，充实教育“培养什么人”的内容。习近平总书记在2018 年9月召开的全国教育大会上指出，“要在学生中弘扬劳动精神，教育引导学生崇尚劳动、尊重劳动，懂得劳动最光荣、劳动最崇高、劳动最伟大、劳动最美丽的道理，长大后能够辛勤劳动、诚实劳动、创造性劳动”“要努力构建德智体美劳全面培养的教育体系，形成更高水平的人才培养体系”。劳动教育被纳入社会主义建设者和接班人的要求之中，提出“德智体美劳”全面发展的总体要求。教育事业前进，党的教育理论进一步完善和发展，都需要对已有的法律法规作出及时修订，使教育立法供给侧能够适应教育改革发展需求侧的变化。因此，注重立法的同时要注重修法。根据全国教育大会关于把劳动教育纳入社会主义建设者和接班人的要求之中的精神，将教育法第五条中的“培养德、智、体、美等方面全面发展的社会主义建设者和接班人”修改为“培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人”，综合起来第五条全文是：“教育必须为社会主义现代化建设服务、为人民服务，必须与生产劳动和社会实践相结合，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。”这就从根本上回答和解决了教育“培养什么人，怎样培养人，为谁培养人”这一根本问题。
第五，丰富教育内容，强化教育对继承和弘扬中国特色社会主义文化的重要作用。文化是一个国家、一个民族的灵魂。习近平总书记指出：“中国特色社会主义文化，源自于中华民族五千多年文明历史所孕育的中华优秀传统文化，熔铸于党领导人民在革命、建设、改革中创造的革命文化和社会主义先进文化，植根于中国特色社会主义伟大实践。”在新时代背景下，不仅要准确把握建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程这一最新定位，自觉把教育放在经济社会发展大背景中来思考，放在国家需求中来部署，放在群众期盼中来谋划，更好发挥教育的基础性先导性全局性作用，而且要落实一个总任务，这就是全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，深入开展中华优秀传统文化、革命文化和社会主义先进文化教育，把社会主义核心价值观转化为学生的情感认同和行为习惯。根据全国教育大会关于把中华优秀传统文化教育作为固本铸魂的基础工程的精神，将教育法第七条修改为：“教育应当继承和弘扬中华优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化，吸收人类文明发展的一切优秀成果。”不仅强化了教育对继承和弘扬文化的重要作用，体现了鲜明的时代性，也是新时代树牢文化自信的必然要求。
第六，完善冒名顶替入学行为的法律责任，维护教育公平。冒名顶替入学性质恶劣，不仅侵犯了被顶替学生的受教育权，而且败坏了正常的考试遴选秩序，破坏了教育公平和社会诚信。近年来，冒名顶替入学案件曝光后，引起全社会的广泛关注。为维护教育公平，回应社会关切，此次教育法修改的重点之一，是完善了冒名顶替入学行为的法律责任，加大了对冒名顶替入学行为的惩处力度。新修改的教育法第七十七条规定，“在招收学生工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由教育行政部门或者其他有关行政部门责令退回招收的不符合入学条件的人员;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任”。同时还明确，“盗用、冒用他人身份，顶替他人取得的入学资格的，由教育行政部门或者其他有关行政部门责令撤销入学资格，并责令停止参加相关国家教育考试二年以上五年以下;已经取得学位证书、学历证书或者其他学业证书的，由颁发机构撤销相关证书;已经成为公职人员的，依法给予开除处分;构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任”。“组织、指使盗用或者冒用他人身份，顶替他人取得的入学资格的，有违法所得的，没收违法所得;属于公职人员的，依法给予处分;构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任”。“与他人串通，允许他人冒用本人身份，顶替本人取得的入学资格的，由教育行政部门或者其他有关行政部门责令停止参加相关国家教育考试一年以上三年以下;有违法所得的，没收违法所得;已经成为公职人员的，依法给予处分;构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任”。值得注意的是，还对入学资格被顶替权利受到侵害的，规定了权利救济，即“入学资格被顶替权利受到侵害的，可以请求恢复其入学资格”。可见，此次教育法修改用比较大的篇幅对冒名顶替入学行为的惩处作了进一步细化，加大了违法成本，彰显了国家对此类行为零容忍、坚决打击的态度。
(二)教育法修改的意义
教育法此次修改是根据2018年宪法修改精神和全国教育大会精神，贯彻落实习近平总书记关于教育的重要论述，对现行教育法有关教育指导思想、地位作用、教育方针、教育内容的规定做了修订、补充和完善，并着眼解决冒名顶替上大学问题，及时将党的教育主张转化为国家意志，重点突出，抓住了推进教育治理体系和治理能力现代化中具有根本性、方向性和紧迫性的问题，有必要、很及时、也可行。同时，是完善中国特色社会主义现代教育制度，全面推进依法治教的具体体现和重要成果，将为深化教育综合改革、促进教育公平、提高教育质量、加快推进教育现代化提供有力的法律支撑。对培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人，加快推进教育现代化、建设教育强国、办好人民满意教育也具有重要意义。
三、对教育法今后进一步完善的建议
随着经济社会的发展，我国教育面临新形势、新任务、新挑战，未来教育法仍有进一步完善的必要与可能。还应当对教育法涉及的法律制度进行统筹研究，修改完善、增加一些重要内容，与时俱进地解决现实中存在的突出问题，以提高修改的针对性，更好地抓住教育最为关键、最为核心、事关全局的要害问题，及时将党的教育主张转化为国家意志，形成共识，推动教育高质量发展。如有委员提出，修改教育法要处理好三个关系：一是要聚焦教育制度当中的空白点、冲突点，修改法律的关键点和核心点;二是要处理好教育立法与教育改革的关系，看得准的、实践证明行之有效的好的经验做法及时入法，正在探索的、还没有看清楚的，暂不入法;三是要统筹处理好教育法律之间的相互衔接，把党中央的决策部署和教育主张尽快在教育的指导思想、地位、方针、内容和法律责任等方面体现出来。
此外，在全国人大常委会审议中，有些委员还就统筹研究修改教育法、加强素质教育、健全教育评价体系、加强校外培训管理等提出了一些好的意见和建议。希望有关方面深入研究这些意见建议，加快推进教育领域相关立法，积极回应人民群众关切。
总之，教育法是教育领域的基础性法律，对其他教育法律法规具有统领和指导作用，这次教育法修改为今后的教育立法确定了方向，打下了良好基础。建议根据教育法修改精神，进一步协调推进相关教育立法工作，抓紧推进教育领域其他法律制度建设，对教育法律进行一揽子修改，避免法律条文相互抵触或不一致，使教育法律制度更加健全，把教育法律制度优势更好转化为治理效能，为实现“十四五”规划与2035 远景目标，加快推进教育现代化、建设教育强国、办好人民满意的教育，提供坚实的法律保障。
(作者系全国人大常委会委员、中国教育学会副会长、长江教育研究院兼华中师大国家教育治理研究院院长)
来源：人民教育
