王建梁 单丽敏 | 全球教育治理中的“全球教育伙伴关系组织”:治理方式及成效



  

(作者简介:王建梁,华中师范大学教育学院,湖北省教育政策研究中心教授,博士生导师,华中师范大学国际学生教育与发展研究中心副主任,教育学博士,长江教育研究院学术委员会委员;单丽敏,华中师范大学教育学院硕士生。)

  20世纪60年代以来,尤其是冷战结束之后,世界发生着深刻而复杂的变化,全球性问题不断增多,人类命运共同体意识不断增强,“全球事务对治理的需求从未如此旺盛,而任何国家或者国家集团都无法单独回应这种需求,多主体参与的全球治理应运而生。过去几十年,全球治理主要活跃在经济、政治和环境等领域,在面对当今错综复杂的全球性问题,尤其是卫生、贫困和难民等问题时,相关学者和国际社会认识到,全球教育治理是全球治理不可或缺的一方面,有效的全球教育治理将有助于推动全球治理的进程。

  全球教育治理的参与者包括民族国家、国际组织、公民社会、私营部门和基金会等。在参与全球教育治理的过程中,不同参与者所擅长的领域和方式均有所不同,或各自发挥作用,或相互合作,但整体而言行动力量较为分散,缺乏整合。成立于2002年的“全球教育伙伴关系组织”(Global Partnership for Education,简称GPE)作为一股新兴力量,在全球教育治理中发挥着独特的作用。作为一个伙伴关系组织,GPE汇集了多方利益相关者,包括受援国(发展中国家)、施援国(发达国家)、国际组织、公民社会、教师组织、私营部门和基金会等,为教育多方利益相关者提供了一个整合空间,各方参与者力量得到统整,从而在推动全球教育治理的进程中作为一个整体发挥作用。

  一、“全球教育伙伴关系组织”的发展历程

  “全球教育伙伴关系组织”是一个多方利益相关者的合作伙伴关系和融资平台,鼓励在全球层面和国家层面对发展中国家进行教育支持,重点关注全球最贫困、最脆弱的儿童和青少年。GPE最早发端于“全民教育快车道倡议”(Education for All-Fast Track Initiative,简称FTI),该倡议由世界银行于2002年带头发起,旨在推动教育援助领域的国际合作,这是援助机构与发展中国家之间的一个全球合作伙伴计划。2011年,基于多方面因素考量,FTI进行了品牌重塑和结构重组,更名为“全球教育伙伴关系组织”,之后以全新的形象在全民教育和全球教育治理中发挥重要的作用。GPE十几年的发展可以2011年的改组为分界点,大致分为两个发展阶段——改组前和改组后。

  (一)GPE改组前

  1990年,世界全民教育大会上通过的《世界全民教育宣言》发起了一场为实现所有儿童、青年以及成人享有基础教育的全球运动;2000年,世界教育论坛提出了六项全民教育目标;同年的联合国千年宣言,确立了千年发展目标(Millennium Development Goals,简称MDGs),为“全球教育伙伴关系组织”的创立奠定了基础。面对人类共同的利益,民族国家、国际组织以及非政府组织等纷纷将教育纳入到自己的发展议程。不同国家和地区的教育发展不均衡,且差异显著,因此全民教育目标的实现需要采取多主体参与、多层次、多领域和多形式的方式。为了整合各方行动力量,有效提高教育援助的国际合作,推进全民教育目标的实现,世界银行于2002年带头发起了“全民教育快车道倡议”(FTI)。

  成立之初,FTI作为一个国际多边教育援助框架,其宗旨是在施援方与受援国之间建立合作伙伴关系,推进受援国实行国家主导的发展战略,提高援助有效性。初始目标主要有三个:逐步实现对发展中国家的承诺,促进教育政策变革和资源有效利用;加强发达国家的援助力度,对援助资金进行合理分配;完善数据收集,改进数据评估。

  在其发展过程中,FTI先后成立了两个信托基金,用于支持发展中国家合作伙伴的教育计划,努力投身于实现全民教育的目标。2005年,FTI获得千年计划、世界银行/国际货币基金组织发展委员会(World Bank & IMF Development Committee)的支持,同时也在发展中国家获得了声望。G8集团的格伦伊格尔斯峰会公报指出:“我们的目标是,每个FTI选定的国家都能发展其能力,并拥有实施可持续教育战略的必要资源。”施援国政府也发表了强烈声明,支持FTI倡议。尽管GPE动员大量额外资源的能力尚未得到验证,但其在促进施援国在国际层面合作中越来越重要。显然,FTI逐渐成为推动国际教育援助合作的重要机制。

  FTI作为一种新的筹资机制得到国际社会的认可,但是作为中长期教育改革的框架却并不理想。FTI所提出的规范或基准形式的解决方案是从教育系统分析中得出的,有时候难以适应教育系统之外的社会系统。FTI作为一项全球倡议,很多细节却模糊不清,导致施援国不愿意慷慨解囊。相比于通过FTI进行援助,施援国更倾向于双边援助。FTI在参与全球教育治理上虽然更近了一步,但仍然不足以应对达喀尔的承诺。据2011年全民教育全球监测报告,FTI在2009年拨款2.22亿美元,而低收入国家的外部资金缺口高达约160亿美元。面对如此大的资金缺口,FTI的现有机制显得力不从心,无法免于国际社会的诟病。尤其在2010年的一项中期评估中,FTI因援助未及时到位而受到强烈指责。

  (二)GPE改组后

  经过近十年的探索与努力,GPE在参与全球教育治理,推动全民教育目标实现的过程中做出了显著的贡献,取得了一定的进步,但其自身问题也愈加凸显,于是GPE在2011年进行了重大的结构重组,从原来的“全民教育快车道倡议”(FTI)更名为“全球教育伙伴关系组织”。

  发展到2011年,“全民教育快车道倡议”所面临的问题严重阻碍了其在全球教育治理中发挥更大的作用。其一是援助资金匮乏,其二是施援方主导的治理结构影响援助效果,其三是对脆弱国家和地区教育的支持力度不够。GPE受援国增加,关注领域扩大,但是能够提供的资金却有限。教育援助中持续的资金鸿沟阻碍了GPE参与全球教育治理的进程。自其成立以来,GPE被视为一个鼓励施援国通过催化基金支持全民教育发展的多边机制。首先,与预期不同的是,GPE并没有足够深厚的施援方基础,其发展中国家合作伙伴面临着巨大的资金缺口。其次,GPE治理过于依赖世界银行,且施援国在理事会中占主导地位,发展中国家合作伙伴无处发声。此外,冲突和危机使得国家各领域发展停滞不前,教育也不例外,而且战后重建面临着巨大的政治挑战。GPE受援对象的确定要求受援国提供可靠的教育计划,对于脆弱国家而言难以实现。

  GPE改组后,针对以上问题分别有所改进。为解决资金匮乏的问题,GPE发起“GPE补充运动”(GPE Replenishment Campaign),在2012至2014年筹集15亿美元。2014年,GPE在布鲁塞尔举行了第二届“资源补充大会”(Replenishment Pledging Conference),发起第二次资源补充运动,发展中国家和施援伙伴承诺为2015至2018年的发展提供285亿美元。理事会席位中纳入发展中国家合作伙伴以及私营部门和基金会,打破了先前施援国占主导地位的局面,使得多方利益相关者的话语得以表达,同时推动了GPE与世界银行保持更加独立的关系。

  此外,GPE先后制定了两个新的战略计划。第一个是改组之初,GPE为2012至2015年制订了新的战略计划,将学习环境、教师质量、早期阅读和计算、国家体制、边缘儿童,以及脆弱和受冲突影响国家的儿童纳入到GPE发展进程中,这一计划弥补了之前对受冲突影响国家和地区支援有限的不足,进一步推动了GPE在全球教育治理中的参与力度。第二个是《GPE 2016-2020战略计划》。为响应联合国最新提出的全球教育目标,即到2030年实现为所有人提供全纳、公平、有质量的教育,GPE在2016年制定了第二个新的发展规划——《GPE 2016-2020战略计划》(GPE 2020)。该计划将可持续发展目标4①(Sustainable Development Goal 4,简称SDG4)作为GPE下一阶段的发展愿景,期望通过全纳的合作伙伴关系、专注于有效且高效的教育系统和不断增长的资金投入,动员全球和国家努力为实现平等、优质教育和全民学习做出贡献。

  截至2016年,GPE吸引了65个发展中国家合作伙伴,30多个施援国家和组织,以及公民社会组织、国际组织(包括联合国教科文组织、联合国儿童基金会和世界银行)和私营部门(如微软公司和培生集团)、基金会(如威廉和弗洛拉·休利特基金会)。GPE将民族国家、多边机构、公民社会组织、私营部门和基金会等行为主体纳入到理事会中,为多方利益相关者提供了一个平台,使得不同行为主体可以在同一“整合空间”内参与政策制定;另外,GPE合作伙伴间强调无等级指导模式,该模式中所有合作伙伴平等。英国学者斯科尔特(Scholte)曾指出全球治理体现出民主和民主合法性的不足,即使最好的情况下,决策的制定也是基于“非常有限的受影响者”。GPE纳入不同利益相关者,采用民主决策的方式,一定程度上抗衡了这种合法性匮乏的现象,从而确保了全球教育治理的有效性。

  二、“全球教育伙伴关系组织”参与全球教育治理的方式

  GPE是一个组织,更是一个融资平台,通过向发展中国家合作伙伴提供财政支持和技术支持来促进全民教育和千年发展目标的实现。早稻田大学黑田一雄教授(Kazuo)认为这是一种新的潜在的全球教育治理模式。经过十几年的发展,全球教育伙伴关系组织取得了显著的成果,在双层次的治理结构基础上,对比其他相关国际组织,GPE参与全球教育治理的方式在共性中体现出个性,形成了彼此交叉却又独特的治理方式。

  (一)“全球教育伙伴关系组织”的治理结构

  经过十几年的探索与改革,GPE形成了现在双层次的治理结构:全球治理和国家治理(详见图1)。

图1 全球教育伙伴关系组织的治理结构

  全球层面上,GPE的治理包括理事会及其主席、五个委员会以及由首席执行官领导的秘书处。理事会是最高管理机构,负责战略方向和政策制定。其职责包括审查GPE的年度目标、调动资源、监测财政资源和资金、倡导伙伴关系,并且监督秘书处的预算和工作计划。理事会主席是理事会和GPE的代表,代表GPE和理事会出席各种公众场合,适时召集并主持GPE大会、理事会会议等,但对于理事会的决议没有投票权。拥有投票权的是理事会的38名成员,理事会成员包括发展中国家、施援国、公民社会、私营部门和基金会,以及多边机构和区域银行,反映了GPE成员广泛性和多样化的性质。五个委员会通过战略、透明和高效的方式履行其职责,从而支持理事会的工作。五个委员会分别是协调委员会、财务与风险委员会、治理与伦理委员会、拨款与绩效委员会、战略与影响委员会。秘书处在GPE中扮演着非常重要的角色,负责日常业务工作,主要为合作伙伴提供行政和行动支持,促进与所有合作伙伴的合作。其工作主要体现在四个方面:国家支持,战略、政策和绩效,合作伙伴关系和外部关系,财务和运营。

  在国家层面上,地方教育联盟(the Local Education Group,简称LEG)构成了GPE治理的基础和核心。GPE将所有教育合作伙伴,包括政府、发展合作伙伴和其他利益相关者(如公民社会和私营部门)聚集在LEG,它是在政府教育部领导下开展的,用于教育政策对话的合作论坛。LEG参与教育部门计划和项目的制定、执行、监测和评估。从其成员中选出一个协调机构,作为一个沟通纽带,连结政府、发展合作伙伴和秘书处,以协助LEG的工作。此外,由政府选择,经LEG批准的拨款机构负责监督GPE拨款的实施情况。

  全球教育治理是多层次的,就GPE而言,其全球层面和国家层面双层次的治理结构既保证了全球层面发挥顶层设计的作用,又确保了国家层面进行差异化、个性化的教育治理。

  (二)其他相关国际组织参与全球教育治理的方式

  全球教育治理参与的主体是很多的,包括国家政府、非政府组织、政府间组织、私营部门等。从超国家的层面来看,国际组织在全球教育治理中发挥着不可忽视的作用,例如联合国教科文组织、世界银行、经合组织等。只有厘清这些相关国际组织或机构在全球教育治理中的参与形式,才能更清楚地认识GPE在全球教育治理中不可替代的角色。

  1.全球领导者——联合国教科文组织

  在众多国际组织中,无论从法律地位还是从政策影响范围来讲,联合国教科文组织都扮演着全球领导者的角色。作为政府间的国际组织,其拥有产生理念、明确问题、设定议程、说服疑虑、制定行为标准以及确立国际准则的力量。具体参与全球教育治理的方式可以归纳为:提出新思想和新理念。

  联合国教科文组织对世界教育的一大贡献首先是原创性概念与思想的提出,例如,举世瞩目的两大教育报告《学会生存:教育世界的今天和明天》(1972年)和《教育:财富蕴藏其中》(1996年)确立了终身教育和终身学习的理念,以及最新的报告《反思教育:向“全球公共利益”的理念转变?》(2016年),强调教育的人文主义原则,提出教育和知识应被界定为需要社会集体努力的“共同利益”。其次,积极推动教育新思想在全球范围的推广和实践。联合国教科文组织与其他国际组织建立合作伙伴关系,引领其他国际组织在教育方面的工作;召开各种国际会议,应对教育国际化以及教育全球化的挑战;牵头发起世界全民教育计划等。再者,通过国际法、国际公约和宪章,制定国际治理的原则。它通过制定的“外部决议”对自觉自愿的绝大多数国家进行建议、号召、倡导、劝诫和理论上的禁止,体现出联合国教科文组织“文治”式的治理方式。

  2.知识型银行——世界银行

  世界银行通过向发展中国家提供低息贷款、无息贷款和赠款,用于包括教育、卫生、公共管理、基础设施、金融和私营部门发展,以及农业、环境和自然资源管理投资在内的多重目的。从1998年发布的世界发展报告起,世界银行开始从经济银行向知识银行转变,以期能够创造、收集、总结并传播有关教育发展的知识。世界银行通过树立“知识银行”的形象,增加其在发展援助事业中与受援国开展“知识合作”的比重,成为一个来自世界各地的“最好的实践知识”的信息交换场所,提倡与世界分享先进知识的理念。

  世界银行主要通过三种方式参与全球教育治理,包括知识生产与交流、资金援助和技术支持(包括为加强系统提供技术和实践支持,实行结果为导向的放贷,以跨部门的方法对教育提供保护,同时加强世行和国际金融公司的合作,增强和提高对私营部门在教育领域作用的了解)以及与联合国各专门机构、施援国、私营部门、公民社会组织构建战略合作伙伴。

  3.国际教育评估者——经济合作与发展组织

  经济合作与发展组织的会员国主要是欧美发达国家及少数发展中国家,多年来一直是世界上最大和最可靠的经济和社会比较统计数据来源之一。经合组织参与全球教育治理最直接的方式就是通过在国家教育系统层面监测指标的制定,包括“世界教育指标项目”(World Education Indicator Project)和国际学生评估项目(PISA)等。除却监测指标的制定,经合组织还通过制定国际教育标准分类,与联合国教科文组织合作,共同参与全球教育治理。值得一提的是,与更多关注低收入国家和中等收入国家的世界银行不同,经合组织在教育领域研究的关注点主要在于发达国家。有学者对PISA参与全球教育治理的路径进行了探讨,指出其主要通过扩大评估范围以测量更广泛的技能和能力,通过增大评估的规模以覆盖更多的国家和学校,以及通过增强解释力为政策制定者提供更有说服力的证据三种路径参与全球教育治理。PISA在全球教育治理中的角色体现了经合组织在大数据时代下的教育治理能力。

  (三)“全球教育伙伴关系组织”参与全球教育治理方式的独特性

  与上述政府间国际组织或机构不同的是,从其治理结构及组成成员来看,GPE将国家政府、国际多边组织、非政府组织、私营部门和私人基金会等聚集在一起,通过协商教育计划和决策标准,动员世界各地的公共和私人捐助者提供发展援助,以支持和监测这些计划的实施。具体而言,GPE参与全球教育治理的方式包括:通过召开GPE会议,在合作伙伴国内建立国际共识;提供财政和技术支持,提升发展中国家合作伙伴的能力;加强监督问责,构建合作伙伴关系。

  1.召开GPE会议,建立国际共识

  GPE理事会每年召开两次面对面的会议,回顾过去一段时间的进展,并制定下一步的战略决策。其主要任务包括:参与理事会的报告,就GPE的发展向理事会提供建议;全方面统筹资源的调动,保证援助的持续性与有效性;协调各方行动,促进全民教育目标的实现;为所有不在理事会成员中的其他利益相关者提供一个交流的渠道并吸纳新会员。除了召开面对面会议,GPE还会以视频会议和邮件会议的形式讨论援助方式或教育领域发展。为达成国际共识,GPE决策往往需要基于大多数理事会成员的同意(至少十票支持),包括代表发展中国家合作伙伴、施援国、公民社会组织或私营部门/私人基金会以及多边机构