【摘要】《民办教育促进法(修正案)》的出台在我国民办教育史上具有里程碑意义,其中规定实施民办教育分类管理是最为核心的内容。实行营利性与非营利性的分类管理,从法律层面破解了长期困扰民办学校的法人权属不清、财产归属不明、政府扶持措施难以落到实处等瓶颈问题,将切实拓展民办教育发展空间。落实民办教育分类管理是未来一段时期内的重要现实课题,应考虑以政策解读和法律宣讲为前奏,以分类管理和内外治理为主线,以职业学校和独立学院为试点,推进民办教育治理现代化。
【关键词】民办教育;分类管理;教育治理现代化;营利性;非营利性
2017年3月3日，长江教育研究院在人民教育出版社举办的“北京•长江论坛”公开发布“2017中国教育十大关键词”，“民办教育分类管理”位列其中。在3月4日至15日召开的全国“两会”期间，民办教育分类管理如何落地实施成为两会代表热烈讨论的议题之一。3月7日，教育部长陈宝生在教育界别联组会上强调，要把民办教育促进法“1+3”文件落到实处，“不是落到膝盖上、脚面上，是落到实处，给民办教育开出一片新天地”。试从民办教育分类管理的实施缘起、民办教育分类管理的内涵与意蕴、落实民办教育分类管理的可能等方面，对这一热点教育问题作简要论述。
一、实施民办教育分类管理的缘起
《民办教育促进法(修正案)》(以下简称《民促法》)在全国人大的通过被视为我国民办教育史上具有里程碑意义的事件。其中民办教育实施分类管理是其中最大的亮点，那么，之前有没有分类管理?有必要先作一个历史梳理。事实上之前也是有分类管理，只不过是按要求取得合理回报与不要求合理回报两类，但这一分类并不能切实充分发挥社会力量办学的作用，在实际运作中备受争议。
《义务教育法》第62条规定，“社会组织或者个人依法举办的民办学校实施义务教育适用本法。”而《民办教育促进法》及其实施条例并未规定民办教育机构是否当然具备实施义务教育的资格，该法对于义务教育任务的承担，只在第49条有所提及：“人民政府委托民办学校承担义务教育任务，应当按照委托协议拨付相应的教育经费。”
长期以来，政府鼓励社会力量办学，但是又规定民办学校不得以营利为目的，只是允许民办教育机构可以提取“合理回报”，如《民办教育促进法》第51条规定：民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必须的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。
在民办教育实际发展过程中，多数民办教育机构担心提取回报会对自己出资兴办的教育机构不利，可能无法获得政府的政策扶持以及会降低学生家长的认同度，故而大多选择不明确要求回报。同时，申报合理回报的程序较为复杂，需要扣除办学等几本经费并预留发展基金，导致实际能够提取的回报金额不高，故多数民办教育机构会舍弃要求合理回报。
这种情形造成了一种有违教育规律的不良现象：明确要求回报的学校无法提取到理想的回报，还因此享受不到相关优惠政策，而明确提出不要求合理回报的学校却趁机享受优惠政策的同时巧立名目获取回报，严重影响了民办教育的良性发展。提取“合理回报”只是为了缓解“鼓励社会力量投资兴学”与“不得以营利为目的办学”之间的矛盾，并未解决民办教育机构性质不清、权属不明、政策扶持不清晰等问题。
近年来，关于修改《民办教育促进法》的呼声愈发高涨，党中央和国务院对此问题也十分重视。
2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》颁布实施，对民办教育改革发展提出新要求，明确了积极探索非营利性和营利性民办学校分类管理的新任务。
2012年，教育部正式启动修法工作。经过3年的调研，2015年1月，国务院常务会议审议通过了对《民办教育促进法》进行修改的修正案草案，决定提请全国人大常委会审议，这为实施新的民办学校分类管理迈出了关键一步。
2015年8月24日，《教育法律一揽子修正案(草案)》第一次提请全国人大审议。12月21日召开的第十二届全国人大常委会第十八次会议于去年第二次修改了《教育法律一揽子修正案(草案)》。
2016年1月，公开向社会征求意见。11月7日，十二届全国人大常委会第二十四次会议审议通过《民办教育促进法(修正案)》，并规定将于2017年9月1日起施行。随后，《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》、《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》等文件陆续发布，被称为民办教育分类管理实施的“1+3”文件。这一系列文件的出台标志着民办教育分类管理将逐步落地实施。
二、民办教育分类管理的内涵与意蕴
本次实施的分类管理指的是实行营利性与非营利性分类管理，确切含义是“将现在定性为非营利性的民办学校再分为营利性和非营利性两类”，同时规定“义务教育阶段必须是非营利性的”。
营利性与非营利性是本次《民促法》最引人注目所在，一是明确规定民办教育机构必须在这两种分类中选择登记，二是明确九年义务教育阶段为非营利性，对于民办幼儿园、民办职业学校、民办高中和民办大学提供营利性的合法保障。明确了对民办学校按照非营利性和营利性进行分类管理，从法律上破解了困扰民办学校的法人属性不清、财产归属不明、扶持措施难以落实等瓶颈问题，拓展了民办教育发展空间。
那么，明确了营利性与非营利性的分类之后，民办学校便可以界定自己并清晰该如何对待自己的经营收入：
营利性民办学校，举办者可以从办学活动中取得收益，有利润、有结余，可以在出资者之间进行分配;学校终止时，清偿债务后的剩余财产可按照公司法等有关法律、行政法规来处理。
非营利性民办学校，举办者不能从办学活动中取得收益，办学的结余必须全部用于继续办学;学校终止时，清偿债务后如有剩余财产，不能拿走，只能继续用于其他非营利性学校办学。
这一规定也遭到一些社会人士的质疑，有声音认为“修改民办教育促进法是促进还是促退”?是否会影响社会力量办学的积极性?尤其是对于主营义务教育阶段的民办学校来说是否将进入困境?教育部对此作出回应，表示新修订的民办教育促进法将体现以下几方面的积极意义：
第一，对民办学校进行分类管理，从法律上破解了困扰民办教育发展的学校法人属性不清、财产归属不明、支持措施难以落实等瓶颈问题。这在一定程度上扩展了民办教育的发展空间，明确了民办教育的发展形式，也有利于政府加大扶持力度，落实差别化的扶持政策，从而促进两类学校各安其位、健康发展。
第二，修法对现有民办学校举办者的权益给予了一定保障，如修法公布前设立、选择非营利性的学校在终止时可依法获得相应的补偿或者奖励;明确举办者依据学校章程，参与学校办学和管理的权利等，这有利于建立稳定发展的制度环境。
第三，进一步完善对民办学校的扶持政策，健全民办学校学生的资助制度，规定非营利性和营利性民办学校在财政、税收优惠、土地、收费等方面的扶持政策。特别是规定了非营利性民办学校与公办学校在税收、土地等方面享有同等的政策。
第四，进一步强调民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇和其他合法权益，鼓励民办学校按照规定为教职工办理补充养老保险，这为民办学校教师的发展和权益提供了更加有力的法律保障。
第五，修法草案还对健全民办学校法人治理结构，优化监管措施，加强社会监督等方面做出相应规定，这有利于推动建立依法办学、公平竞争、监督有力的发展环境。民办教育分类管理无论从实施营利性与非营利性分类管理的内涵，以及保障民办教育机构合法权益、给予扶持政策和健全民办教育治理机构等方面的意蕴，均表明民办教育即将迎来新的发展机遇。
三、落实民办教育分类管理的可能
改革开放以来，特别是2002年《民办教育促进法》颁布以来，我国民办教育快速发展。统计显示，2015年，全国有民办学校16.3万所，占全国总数的31.8%;在校学生数4570.4万人，占全国总数的17.6%。即将于今年9月1日正式施行的《民促法》，面临的是一个亟待完善的分类管理政策法律环境。新规定能否落实，修法能否真正促进民办教育发展，还需要各级政府、民办学校和社会力量等各方主体的共同努力。
第一，以政策解读和法律宣讲为前奏。《民促法》的修订与实施为民办教育提供了更好的政策支持与法律保障，为未来一段时期内民办教育的良性发展奠定了基础。然而，从政策制定到颁布实施再到落实必须经历一个过程，在此过程中各方对政策与法律的充分理解是形成改革合理的前提。尤其是配套文件中对营利性和非营利性民办学校的财政扶持、税费优惠、法人权属、师资建设、内外监督、建设用地等方面的具体规定，有待明晰地把握。做好政策解读和法律宣讲是落实民办教育分类管理的前奏，可通过全覆盖的研讨、培训、试点等方式，从思想观念上消除对于改革的内生排斥，主动拥抱民办教育分类管理。
第二，以分类管理和内外治理为主线。“1+3”文件的出台标志着我国民办教育分类管理的顶层设计已经阶段性完成，在政策执行过程中必须严格按照营利性与非营利性分类管理来实施，坚决杜绝以往民办教育的“灰色地带”再次出现，如有机构通过虚置产权主体、虚置办学成本、进行关联交易等方式，遮遮掩掩获取收益，学校办学信息缺乏公开，董事会成员、经费预算、开支情况、财务运行、人事聘用等社会关注的核心信息有所隐形。分类管理为民办教育提供了内外治理的框架，从外部法规到内部制度两方面入手构建新的治理体系。
第三，以职业学校和独立学院为试点。民办职业学校和独立学院是我国公立普通学校和高等学校的有力补充，以灵活、创新和更加适应市场需要的特点成为社会主义教育事业的重要组成部分。然而，长期以来他们并没有享受到应有的政策优待，尤其是独立学院在经历几次改革之后依然是办学形态与治理体系多样，严重滞碍了这些学校的长远发展。在推进民办教育分类管理的过程中，应优先以职业学校和独立学校为试点，从国家和地方层面组织专题调研，总结经验，提出改革办法，组织召开全国民办教育大会，推进民办教育健康、优质发展。
作者简介
刘来兵，长江教育研究院学术委员会副秘书长，华中师范大学教育学院副教授，教育信息技术协同创新中心研究员，硕士生导师，主要从事教育史，信息化教育研究。
