付睿(1979-)，男，云南曲靖人，副教授，博士生，华中师范大学教育智库与教育治理研究评价中心副秘书长，主要从事教育智库和教育治理研究。
论中小学教师减负
摘要
当前，中小学教师减负提上政策议程，成为推动基础教育高质量发展的关键环节。中小学教师负担的形成具有综合性、复杂性、长期性的特点。中小学教师减负是一项任重而道远的系统工程，需建立基于大数据的中小学教师负担监测系统，实现精准减负;加快《教师法》等相关法律修订及实施监督，为减负提供法律保障;构建科学合理的中小学教师减负治理机制，形成减负合力。
关键词
中小学教师减负;精准减负;负担监测系统
中小学教师减负是保障教师权益的重要举措，也是促进教师专业成长，推动基础教育高质量发展的重要环节。2019年1月18日召开的全国教育工作会议，教育部部长陈宝生表示，今年要把为教师减负作为一件大事来抓，教育部将专门出台中小学教师减负政策[1]。中小学教师减负提上政策议程，意味着中小学教师专业发展、师资队伍建设迈入了新阶段。准确把握中小学教师减负的内涵及特点，有针对性地选择路径，是顺利实现中小学教师减负的关键。
一、中小学教师减负提上政策议程
“负担”在《现代汉语词典》中被解释为承受的压力或担当的责任、费用等。国际上常用“教师压力”(teacher stress)这一概念来指代“教师负担”，本文中“压力”与“负担”为同义词。中小学教师负担是中小学专任教师在学校教育教学工作中承担的教育责任与义务以及由此产生的压力、付出的代价等。中小学教师减负主要指减轻或减除违背教育教学规律和教师专业发展要求，超出教师工作压力正常承受范围的事项及额外增加的社会性事务，包括减去过度负担与额外负担。具体而言就是要精简优化教师承担的本职工作与责任，去除不应由教师承担的各类事务，让教师能有充足的时间精力开展教育、教学、科研等，提升专业素养，以更好地实现自我发展及促进学生成长。从20世纪70年代开始，国外就已关注教师压力问题，如今，教师压力已经成为许多欧美国家研究的热点。在我国，学界对教师压力的关注与研究起步较晚，通过知网检索发现，我国最早一篇关于教师压力的论文出现在2000年，且为国外教师职业压力研究的综述性论文[2]。进入21世纪，我国教师压力(或负担)相关研究论文逐渐呈上升趋势，但政府及教育部门一直未将中小学教师减负列入政策议程。
中小学教师减负长期以来未得到足够重视。国家1955年首次提出为学生减负，时至今日，减负的历史在我国已超过60年。1955年7月，教育部发布《关于减轻中小学生过重负担的指示》，这是新中国第一个“减负令”，此后国家层面陆续发布了11道“减负令”，地方出台的“减负令”多达上百道[3]。国家一直在为学生减负出台政策文件，但中小教师减负一直未引起关注。
新时代的新矛盾、新要求促使中小学教师减负提上政策议程。我国进入新时代，人民日益增长的对优质教育的需求与教育发展的不平衡不充分之间的矛盾成为教育领域的主要矛盾。新矛盾对教师提出了新的更高的要求，中小学教师减负与基础教育高质量发展具有密切联系，中小学教师负担过重影响了教育质量的提升。2019年2月22日，教育部发布的2019年工作要点中明确提出要营造教师安心、静心从教的环境，并对目标任务、工作措施做了表述，明确要专门出台中小学教师减负政策，清理各类社会性事务，实行目录清单制度。中小学教师减负纳入国家教育主管部门的政策议程，标志着我国中小学教师减负工作得到实质性推动，教师专业发展进入了新阶段。中小学教师负担重的成因复杂，既有教育系统内部的因素，又有众多外部因素的制约与影响。
二、中小学教师负担的特点
(一)中小学教师负担的综合性
教师负担并不仅指教师承担的课堂教学工作，而且还包括教师备课批改作业、开展教研活动、组织班级活动、参与科研、指导家庭教育、在职进修学习等教学之外的各种工作。以中小学教师常规的听评课制度为例，有调查显示，教师认为“听评课制度加重了教师的工作负担”占44.3%，认为“听课任务太重，使我和同事们疲于应付”占47.2%，认为“教研活动太频繁了，我和同事们总是疲于应付”占45.3%[4]。听评课制度对促进教师专业发展有积极作用，但如果缺乏科学合理的规划安排，则会成为加重教师负担的一个重要因素。此外，超出教师压力承受范围的教研活动、班级管理、家校沟通、进修学习、科研及其他社会性事务，均是中小学教师负担加重的重要因素。
综合组织开展的教师国际教学调查项目(TALIS)表明，一年中上海教师在专业发展活动领域付出的时间是国际均值的两倍多，但与此相应获得的非经济支持包括减少教学量、获得休假、进修假等却不到国际均值的一半;学校教育科研方面的调查显示，认为“教育科研活动增加了我的工作负担”的上海教师占44.07%，认为“教育科研占用了我大量的工作时间”占37.50%[5]。调查数据显示了教师专业发展中教育教学工作与进修学习、科研等的矛盾冲突，成为教师专业发展的主要障碍之一。教师负担内容多样化，决定了中小学教师减负的综合性特点。在一些发达国家，政府明确规定了教师工作应承担的总量和临界点，并受到教师工会的监督和保护。我国目前还没有相应的具体规定，有关的监测或评估机制尚未建立。因此，如何解决教师过重的工作负担问题还没有受到足够的关注，也很少被提上教师管理的议事日程。
(二)中小学教师负担的复杂性
中小学教师减负不仅关涉教育领域，也涉及社会方方面面，呈现出复杂性特征。教师负担来源的多元化、多主体性决定了教师减负的复杂性。政府部门、学校、家庭、社会等主体既是教师负担的来源，又会影响到中小学教师减负的成效。教师压力源相关变量很多，主要来自社会、学生、行政管理三个维度，与教师自我加压也有关。从政府部门看，地方政府部门的管理体制机制，尤其是教育部门的管理制度，频繁的教育改革与政策调整，成为加重中小学教师负担的重要因素。有研究显示，部分农村地区中小学教师面对教育改革压力体验感较强[6]。如果政府管理部门的各类政策措施缺少统筹规划与责权划分，那么纷繁复杂的具体事务最终都会落到中小学教师头上，中小学教师实际上成为各类政策措施的最终执行者，也即压力的真正承担者。从学校层面看，学校的管理制度、运行机制也很大程度上决定着教师的负担水平。行政化严重、教师主体地位不被重视的学校，教师负担必然加重。学校的社会支持，包括同事间相互关系、领导方式也是影响教师压力水平的重要因素。从家庭层面看，伴随着信息网络技术飞速发展，学生家长与教师之间的沟通方式发生了深刻变革，以手机和电脑为平台的QQ、微信、APP软件等沟通方式，在提升家校沟通便捷化的同时，也无形中延伸了教师的工作空间和时间，这也是加重教师负担的一个重要因素。学生家庭与教师之间缺少理解、支持与配合，教师负担也会增大。从社会层面看，教师的社会地位偏低、职业的社会认可程度与社会回报不高，社会各界对教师的过高期待，均会增加教师的负担。从中小学教育对象看，中小学生绝大部分为未成年人，难以准确表达对学习及教师的诉求，只能依托监护人及其利益相关者代言，从而增加了中小学教师教育与管理的难度，维持班级纪律也是加重教师负担的一个重要因素。同时，中小学教师减负是中小学生有效减负的前提，教师与学生作为教育教学的双主体，如果中小学教师的负担不能得到切实减轻，就会很大程度传导至中小学生群体及家长群体。从教师自身角度看，中小学教师自我角色的定位、职业态度、健康状况、职业自信心和自尊心、人格个性品质及对职业发展期待与职业的要求之间的差距，在有限的时间内从事多种角色的工作，同样是产生负担的因素。中小学教师负担来源具有多主体化、多元化特征，因而，中小学教师减负也具有复杂性，需要统筹考虑造成教师负担加重的各类主体及因素，运用复杂性思维及策略解决对应的问题。
(三)中小学教师负担的长期性
中小学教师负担重是一个长期积累形成的问题，不仅是教育问题，也是社会问题，还是世界性问题。以英国为例，工作量过大、工作时间过长是英国教师面临的突出问题。国际著名的财务及咨询公司PwC(PriceWaterhouse Coopers)曾向英国教育部提交了一份《教师工作负荷研究最终报告》，指出学校教师有20%的时间花在了日常行政事务及与教学无关的事情上，工作负担过重[7]。高工作量、低收入、低社会地位是英国各级教育系统的教师产生压力的主要因素[8]，这势必影响到学校的教学质量。为此，英国不得不在刚迈入21世纪就实施了一系列教师减负措施。在我国，中小学教师作为教育教学不可或缺的主体之一，其负担问题与中小学生减负问题相应而生，应该说其问题的产生与学生减负的时间同步。国际上通常用工作时间长短、工作量是否超标、是否想过提早退休三个维度来衡量教师的职业压力。我国研究者对过去十五年(2002-2016年)宁波基础教育教师的职业压力变化情况进行了跟踪调查，分别选取2002年、2011年、2016年三个时段的调查数据，具体如下：
上表显示，教师的工作时间、工作量、想过提前退休等指标均呈现上升的趋势。研究表明，从2002年到2016年，中小学教师工作压力逐渐升高、教师职业社会尊重度下降、重中度焦虑与抑郁教师有显著增加的趋势[9]。可见，中小学教师负担重是一个长期存在的事实，且有加重的趋势，这也决定了中小学教师减负具有长期性特点，需要经历一个渐进的过程。
三、中小学教师减负建议
(一)建立基于大数据的中小学教师负担监测系统，实现精准减负
教育发展不均衡，很大程度上表现为学校间发展的不平衡，由此造成不同中小学校间教师负担存在较大差异。城乡中小学之间，东部发达地区学校与中西部地区学校之间，同一地区不同学校之间，不同学科、不同班级之间，教师的负担各不相同。不同来源、不同类型的中小学教师负担，形成了数量庞大、错综复杂的数据资源，这就需要建立基于大数据的中小学教师负担监测系统，构建以工作对象、工作内容、工作时间、工作量、工作环境为主要维度的监测系统，充分应用信息化、大数据等资源手段对中小学教师负担进行科学测定。中小学教师负担监测系统可委托第三方评估机构建立、监测、反馈和维护。教育管理部门或第三方评估机构可以通过中小学教师负担监测系统客观准确地认定中小学教师负担的来源、种类、内容、数量、时间等基础信息数据，为实现精准减负提供数据支撑。
(二)加快《教师法》等相关法律修订及实施监督，为减负提供法律保障
法律保障是确保中小学教师减负能得到落实的基础。《教育法》《教师法》《义务教育法》是我国现行与中小学教师相关的三部最重要的教育法律，均对保障教师的权益有所规定。《教育法》《义务教育法》对教师权利义务的规定相对简略，《教师法》较为详细。《教师法》规定了中小学教师享有的权利、义务等内容，如开展教育教学活动，参与教育教学改革和实验;从事科学研究、学术交流，指导学生的学习和发展;按时获取工资报酬，享受国家规定的福利待遇以及寒暑假期的带薪休假，参加进修或者其他方式的培训[10]。但三部法律均未对中小学教师的工作时间、休息权等做出明确细致的规定。《劳动法》规定劳动者每天工作时间不超过8小时，每周平均工作时间不超过44小时。但因教师职业的特殊性，工作时间不仅限于课堂教学及在校期间，备课、批改作业、家校沟通等均属于工作时间范畴，这些事务同样耗费了中小学教师大量时间精力。显然，《劳动法》的规定未能满足教师职业特殊性的需求。因而，亟需对现行涉及中小学教师的法律进行修订完善，明确教师在教书育人、学习进修、参与管理、休息休假等方面的权利，为中小学教师减负提供法律保障。2019年教育部工作要点已明确要推动《教师法》的修订，中小学教师减负也应在此次修订中得到切实体现。同时，应明确指定执法部门对涉及中小学教师减负的相关法律实施监督及处罚，国家法律及地方法规均应受到监督，确保中小学教师减负得到有效落实。
(三)构建科学合理的中小学教师减负治理机制，形成减负合力
中小学教师减负的特点决定了减负是一项复杂而长期的系统工程，需要构建一套科学合理的中小学教师减负治理机制，确保教师参与的主体地位。该机制应搭建教师与政府、教育部门、学校、家庭、社会之间畅通的沟通、交流平台，确保中小学教师减负工作的有效实施。从政府及教育部门层面来看，确立明晰的责权清单，仔细梳理教师、教育管理者、教育辅助人员等之间的权责范围，确保中小学教师能有充足的时间和空间开展本职工作。从学校层面而言，应秉持以人为本的管理理念，减少严格的权力制约，采用柔性管理，建立教师能有效参与学校重大事项的治理机制。在遵循教育教学规律及原则的前提下，应允许教师有充分的教学自主权和专业发展自主权[11]。家庭、社会作为影响中小学教师减负的重要因素，需要通过治理机制建立政府、教育部门、教师与家庭、社会之间进行沟通的渠道，促进相互理解与信任，为中小学教师减负营造良好的外部环境。从教师自身来看，教师职业存在的众多冲突是引发教师压力与紧张的根源，学生家庭、社会对教师的角色期待，教师工作成效具有的潜在和长期性特点，教师自身价值观与教学中传递的价值观之间的冲突等，都会导致教师压力增加[12]。中小学教师减负是一项系统工程，这不仅需要教师转变观念，重塑教师身份角色意识，也需要一系列相关制度设计的创新。从系统内部看，增加教师教学与专业发展自主权，加强教师应对压力的策略教育与培训，完善学校治理机制;从系统外部看，修订中小学教师编制标准，改革完善教师职级晋升体系，建立教师工作与专业发展的社会支持服务体系，削减缺少法理依据的中小学统一考试等，均是中小学教师减负不可或缺的元素。
因此，系统性创新与中小学教师减负紧密相关的制度、法律、体制，建立基于大数据的负担监测系统，完善教师减负治理机制，还给中小学教师足够的时间、空间和自主权，切实为广大中小学教师减负，让他们有足够的时间投入教育教学、进修学习、自我提升等专业发展，这是教师专业发展的前提，也是为人民大众提供高质量教育的基础。中小学教师负担的综合性、复杂性、长期性特点，决定了中小学教师减负是一项充满挑战的系统工程，需要系统谋划、综合布局、长期坚持，需要各级党委政府及各部门联合行动，需要社会各方的理解、支持和参与，亦需要教师勇于自我革新，方能最终取得成效。
参考文献
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