作者简介
汪小龙无锡太湖学院会计学院教授，天津大学教育学院博士后;
闫广芬/天津大学教育学院教授、博士生导师。
本文摘要
“十五五”时期是承前启后推进教育强国建设的关键发力期与战略窗口期。《教育强国建设规划纲要(2024—2035年)》将教育强国建设提升至中国式现代化的基础性、战略性支撑地位，明确提出以教育新质生产力驱动高质量发展、优化区域教育资源配置、深化教育数字化战略行动等政策要求。当前，我国人口结构“K型分化”冲击教育资源供给稳定性，财政紧平衡约束教育质量提升空间，科技自立自强倒逼人才培养体制革新，三重约束交织构成教育强国建设的系统性困局。为此，亟须以教育治理现代化为先导，通过央地财政事权重构与地方立法权配置激活制度弹性;以多元投入机制创新为支撑，构建社会捐赠激励、职业教育领域政府与社会资本合作的经费保障体系;以数字化基座建设为依托，建立教育数据要素分级架构与跨部门协同治理机制。由此，在应对人口变局中夯实教育公平根基，在财政紧约束下实现质量跃升，为2035年建成教育强国奠定阶段性基础。
到2035年建成教育强国、科技强国、人才强国是中国式现代化的基础性、战略性支撑。“十五五”时期(2026—2030年)是承前启后的关键发力期与战略窗口期，错失战略机遇期，将延误科技自立自强的人才储备，更可能因人口结构剧变导致教育资源错配的系统性风险，动摇教育公平与社会流动的根基。与此同时，我国教育强国建设存在重大堵点，人口、经费、科技多重约束相互交织，构成的系统性困局已从单点挑战演变为联动风险，因此有必要基于教育强国建设的逻辑理路，对面临的现实挑战进行深入分析，进而探寻可行的推进路径。
一、教育强国建设的理论逻辑
教育强国建设的理论逻辑根植于历史演进规律与时代约束条件的深层互动。从战略内涵看，我国教育强国建设历经探索萌芽、地位确认、规模扩张至质量跃升四个阶段的螺旋式上升;从现实约束看，“十五五”时期少子化和老龄化并存、财政紧平衡、科技自立自强三重约束交织叠加，形成制约教育高质量发展的系统性困局。
(一)教育强国战略内涵的演进逻辑
我国教育强国战略内涵的演进历经四个历史阶段的螺旋式上升，呈现出与经济体制深度耦合、与科技创新同频共振的鲜明特征。第一阶段为1949—1977年的探索萌芽期，教育战略的核心是扫盲与普及初等教育，服务于计划经济与工业奠基期的劳动力基础素质提升，在“全面学苏”模式下建立了与指令性经济相匹配的条块分割教育体系，但受“文革”冲击，战略定位摇摆导致发展断层。第二阶段为1978—1992年的战略地位确认期，伴随商品经济萌芽与改革开放启动，1986年《中华人民共和国义务教育法》的颁布标志着我国教育从政治运动工具回归国家建设本位，“科教兴国”理念初步确立，教育投资从消费性支出转向生产性投资，但双轨制经济下的教育投入仍处于低水平，战略内涵停留在“普及”层面。第三阶段为1993—2012年的规模扩展期，在市场经济体制确立与分税制改革深化驱动下，1993年中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》明确提出“建设教育强国”远景目标，教育战略从普及转向规模扩张，为加入世界贸易组织(WTO)后的经济高速增长提供了大量人力资本。但“效率优先、兼顾公平”的发展逻辑导致区域、城乡、校际差距急剧拉大，战略内涵的量化扩张损失了结构性平衡。第四阶段为2013年至今的质量跃升期，特别是《教育强国建设规划纲要(2024—2035年)》的系统擘画，标志着战略内涵实现根本性跃迁，从“规模扩张”转向“质量提升”与“战略支撑”的双元驱动，教育目标被重新定义为中国式现代化提供基础性、战略性支撑，与“科技自立自强”形成国家创新体系的闭环。
我国教育强国战略内涵的演进轨迹由体制基础、科技条件与自我定位三条主线交互作用，在不同历史时期呈现鲜明的路径选择差异。一是计划经济与工业奠基期(1949—1977)，教育强国战略处于探索萌芽阶段，国际环境以冷战封锁与国防导向为主，国内环境强调重工业优先，体制线呈现中央集权的指令性特征，科技线服务于“全面学苏”的国防科研模式，实现路径选择依据是教育为政治运动与经济建设培养“又红又专”的初级技术人才，但空间表现为城市与重工业基地的局部覆盖，动力源依赖政治动员而非制度设计，战略内涵尚未形成独立价值目标。二是开始改革开放至市场经济体制初步确立期(1978—2012)，随着国际环境转向和平发展与经济全球化，国内环境开启市场化转型与分税制改革，体制线从商品经济的价格双轨制迈向社会主义市场经济的分级管理，科技线从科教兴国战略逐步释放经济导向功能，实现路径选择依据是教育为经济增长提供人力资本储备，空间表现为东部沿海“教育高地”与中西部“教育洼地”的分化格局，战略内涵在量变中积累了结构性失衡的深层矛盾。三是2013年至今的高质量发展期，特别是“十五五”时期国际环境遭遇产业链“脱钩断链”与科技“卡脖子”封锁，国内环境面临人口老龄化、财政紧平衡与土地财政退坡的三重挤压，体制线进入改革深化期的央地协同治理新阶段，科技线确立科技自立自强的创新驱动定位，实现路径选择依据是教育为中国式现代化提供新质生产力支撑，空间表现要求从“马太效应”转向区域协调与县域托底，动力源切换至教育数字化转型与多元投入机制创新。
(二)“十五五”时期教育强国建设的三重约束
首要约束是少子化和老龄化问题。我国人口老龄化比率从2010年的8.66%上升至2024年的21.15%，虽然在整体水平上低于2025年美国的27.69%与发达经济体均值的30.27%，但是，我国的老龄化速度明显快于美国及发达经济体均值，尤其在2014年形成明显的加速拐点。“十五五”时期我国人口结构转型呈现“总量达峰、结构失衡、区域分化”三大特征，对教育强国建设构成基础性、全局性约束。2021年我国总人口达峰14.12亿后转入负增长通道，2026—2030年预计年均减少约200万人，直接冲击教育需求预测模型，特别是学龄人口大幅波动带来教育资源配置的重大挑战。幼儿园至小学阶段受2018年后出生人口断崖式下跌影响，2026年起在校生年均下降3.2%，2028年小学学龄人口将较2023年减少1800万人，农村富余教师预计超50万人、校舍闲置率达15%;而高中阶段因2013—2017年生育小高峰的“峰值延后”效应，2026—2028年在校生仍将刚性增长1.5%，学位缺口达120万个，形成“低谷与高峰叠加、学段间冷热不均”的链式传导风险。与此同时，高等教育18~22岁适龄人口将于2028年触底7559万人后，于2029年回升并在2030—2034年攀升至峰值8710.59万人，高校需前瞻布局招生规模与学科结构。
第二重约束是我国教育经费支出呈现“总量跃升、增速趋缓、区域分化”特征，与发达经济体和美国的对比深刻揭示了“十五五”时期财政可持续约束的严峻性。从总量看，我国教育经费从2010年的1.95万亿元增长至2023年的6.45万亿元，复合年均增速达11.7%，远高于发达经济体的4.2%和美国的4.8%，体现了前所未有的财政支持力度，但绝对规模仍仅为美国的39.6%、发达经济体的35.2%，与建设教育强国的质量提升需求存在结构性缺口。更关键的是趋势拐点，2023年中国教育经费增速已降至5.33%，较2010—2020年平均13.5%的增速明显放缓，而发达经济体与美国在新冠疫情后恢复性增长中增速回升至4%~5%，相对差距并未显著收窄。“增速换挡”背后是“十五五”时期财政可持续面临的三重挤压：一是经济中速增长背景下财政收入增速预计维持在4%~5%，远低于教育现代化所需的8%~10%投入增速;二是土地财政退坡与地方政府债务风险管控，使地方教育支出占比从2015年的78%降至2023年的71%，但教育支出刚性与生均成本年均7%的上涨趋势形成剪刀差;三是人口老龄化导致社保支出占比从2020年的15.8%升至2025年的22.3%，直接挤占教育投入空间，财政性教育经费占国内生产总值(GDP)的比例在2025年达峰4.3%后，2026—2030年面临回落至4.1%~4.2%的“天花板效应”。
科技自立自强约束揭示出我国“十五五”时期教育强国建设的深层矛盾。我国每百万人科研人员数量从25.3跃升至74.6，年均增速达11.2%，远超发达经济体2.1%与美国0.8%的增速，标志着科技人才储备规模进入快速追赶通道，但绝对值仅为发达经济体的89%、美国的93%，且2022年后增速放缓至4.2%，与发达国家差距缩小趋势停滞。严峻性首先体现为结构性人才缺口的“量质倒挂”。尽管科学、技术、工程和数学(STEM)毕业生占比已提升至48%，但在高端芯片、工业软件、生物医药等35个“卡脖子”领域，人才缺口仍超50万人，2023年高校发明专利转化率仅为3.8%，远低于美国大学的12%，这表明教育链与产业链在关键环节的断裂未根本缓解。更严重的是基础研究人才梯队出现“大师断层”，35岁以下青年科学家占比不足25%，而美国达38%，“杰青”等高端人才项目资助强度仅及美国国家科学基金会(NSF)同类项目的25%，制约了从0到1的原始创新能力。其次，科技变革速度远超教育内容更新周期，生成式人工智能、量子计算等技术迭代周期已压缩至6~12个月，但中小学课程标准修订平均耗时5~8年，知识陈旧率超40%;教师数字素养达标率仅为31.2%，常态化运用项目式学习、人机协同教学方法的教师不足15%，技术应用的“最后一公里”梗阻，导致教育数字化转型效率损失约30%。
二、教育强国建设的现实挑战
当前我国教育强国建设主要面临三大挑战。创新驱动层面，教育新质生产力培育面临教师创新能力薄弱、课程体系滞后、评价制度束缚与产学研生态断裂等障碍;区域协调层面，财政事权与人口流动趋势错配、产业空间布局与教育供给体系脱节、要素跨区域流动受阻，制约教育资源优化配置;县域数字化层面，硬件投入与应用融合失衡、数据要素价值释放不足、社会承载力薄弱，导致数字化转型效能虚置。
(一)创新驱动与教育新质生产力培育
一方面，创新驱动呈现出政策热、实践冷、区域异、层级分的复杂格局，其异质性已从单纯的发展差距演变为制约教育新质生产力整体效能的深层瓶颈。从全国层面看，教育领域创新投入强度显著提升，但创新的内涵与质量未达到新质生产力要求，一些创新停留在硬件采购、平台搭建等物理叠加层面，而教学模式、评价体系、治理机制的“化学反应”严重不足。北京、上海、深圳等东部创新中心依托财政优势与产业资源，构建起基础教育、高等教育、科研院所与高新企业的融合生态，已接近发达国家平均水平;但是，贵州、云南等西部省份创新指数不足，教师数字素养达标率、智慧教室常态化使用率，以及跨学科课程开设率有待提升。我国高等教育在“双一流”建设驱动下，基础研究经费占比、跨学科平台数、国际联合实验室等创新指标实现增长，但在一些地区基础教育阶段因中考、高考指挥棒固化，创新人才培养在起点并不公平。校际异质性也进一步抑制系统效能，表现为“双一流”高校通过“强基计划”“英才班”垄断优质生源与高端师资;县域中学因“县管校聘”落实不到位，城乡创新鸿沟以“显性机会不均”与“隐性能力剥夺”的双重形态存在。
另一方面，新质生产力的教育支撑瓶颈集中体现为教师创新能力不足、课程体系滞后、评价制度束缚与产学研生态断裂等障碍，其受限于从能力供给到制度保障的系统性短板。教师作为创新第一资源的能动性不足，教师培训体系与新技术迭代脱节，全国教师培训经费中，人工智能(AI)、量子计算等前沿技术内容占比不足某种程度上导致“技术倒逼教学”演变为“教学回避技术”，创新素养培育效果弱化;课程体系与产业需求存在“时差”困境，现行国家课程标准修订周期平均为5~8年，但人工智能、集成电路等战略产业技术迭代速度已达6~12个月，职业教育课程体系与岗位能力标准对接率低，数字化、智能化技能课程占比不足;课程内容呈现重理论轻实践、重知识轻素养的惯性，导致毕业生能力结构与企业需求脱节;评价体系对创新行为或有“逆向淘汰”，我国教育政策层面持续发力，但微观执行中，高校仍将基本科学指标数据库(ESI)高被引论文作为职称晋升核心指标，导致相当数量的教师追逐“短平快”课题;基础教育阶段中考、高考虽增列综合素质评价，但采用率不足，学生每周应试训练时间仍占主导，创新素养在升学筛选中近乎失效，使教师与学生均陷入“囚徒困境”，未能鼓励敢为长期创新投入承担风险。产学研生态的“断链”困局亦不容回避，我国高校科技成果转化面临无形国有资产流失的法律风险，企业参与高校人才培养的边际成本欠缺税收抵扣，参与率不足，而高校到企业挂职的教师因考核不认“实践成果”而积极性不高。
(二)区域协调战略下的教育布局优化
区域协调的结构性障碍表现为行政壁垒、财政事权错配与产业空间重构的错位，形成人口流动、资源配置与治理权限脱节的风险。第一障碍是教育财政事权与人口流动趋势的矛盾，流入地政府需全额负担随迁子女义务教育在校生新增的学位、教师、校舍成本，而流出地因学生数减少获得的转移支付并未同步核减，导致深圳、东莞等城市相应学位的财政负担沉重;相反，中西部流出地校舍闲置，却因“基数+增长”拨款机制维持经费规模，资源浪费与短缺并存，区域协调陷入“有人无钱、有钱无人”的零和博弈。第二障碍是产业空间布局与教育供给体系的错配。我国2023年教育强国建设空间布局呈现“高高”与“低低”集聚，江苏、上海、安徽等长三角城市形成正向集聚效应，而宁夏、云南、甘肃与青海则出现负效应。长三角、粤港澳大湾区虽然集中了大部分战略性新兴产业，但本地高校STEM毕业生供给覆盖率不足，大量需求依赖中西部“订单式培养”，而中西部承接东部产业转移时，职教体系却无法同步调整。第三障碍是制度性壁垒阻断要素跨区域流动，东部优秀教师向中西部柔性流动的激励机制不足，学籍管理、高考报名、学分互认等制度均与行政区划绑定，粤港澳大湾区虽尝试“教育一体化”，但三地课程体系、评价标准、教师资格互认仍存障碍。
教育布局的动态调整困境突出，集中体现为人口结构剧变引发的“链式传导”与资源配置“结构性黏性”之间的矛盾，在“撤点并校”后遗症、产业流动加速与数字化转型的压力下，教育系统可能出现“路径依赖”与“响应僵化”，包括：学龄人口波动对校舍、编制、经费等资产的前置性冲击与后置性调整矛盾;教师编制实行“退一补一”政策导致富余学科教师无法转岗至紧缺学科，2023年全国已出现小学教师过剩与高中教师缺口的并存局面，“超调”与“滞后”叠加，使东部沿海城市面临“幼儿园改养老院”的再利用难题，而中西部县城则陷入“新建高中负债运行、生源却持续流失”的投资困境，教育布局调整的速度比人口波动慢半拍，造成大量资源沉淀与浪费;产业空间重构进一步加剧调整困境，长三角、粤港澳大湾区战略新兴产业实现增长，但教育用地规划、高校学科布点、职教专业设置均滞后，集成电路产业人才缺口较大，相关专业布点仅集中在少数“双一流”高校，中西部承接产业转移的园区周边职业院校专业匹配度不足。
(三)数字化转型与县域教育高质量发展
县域教育数字化转型的实践偏差体现为重硬件投入、轻应用融合，重管理展示、轻教学变革，重技术赋能、轻制度适配，导致大量投资未能转化为高质量发展的内生动力。一方面存在硬件饱和与效能虚置的悖论。2023年全国县域中小学智慧教室已基本覆盖，第五代移动通信技术(5G)网络、智能白板、AI录播系统等基础设施配备齐全，但教师数字教案使用率不足，区域间“数字鸿沟”演变为“素养鸿沟”，东部县域教师数字素养达标率较高，能熟练运用项目式学习与人机协同教学方法，而西部较差，大量教师将智慧教室简化为演示文稿(PPT)播放工具，技术的高端性与应用的浅表性形成较大反差。另一方面是数据要素价值释放不足，跨部门、跨层级、跨区域共享率不高，教育、工信、人社等部门数据标准各异、接口封闭，导致县域无法构建精准的学情画像与资源推送模型，造成重复建设与浪费。数字化转型被异化为“政绩工程”而非“育人工程”，考核指标侧重硬件覆盖率、平台注册率等“可见数字”，对师生数字素养提升、教学模式变革、治理效率改善等“无形效能”缺乏有效激励。
县域教育高质量发展的承载力约束呈现师资、财政、管理与数字赋能、乡土适配双向脱节的态势，构成数字化转型背景下县域教育从“有学上”迈向“上好学”的重大瓶颈。当前，全国县域教师结构性短缺与过剩并存，传统学科富余教师因编制刚性无法转岗，导致富余教师无课可教，紧缺学科无人任教;县域骨干教师年均流失率居高不下，县级财政无力兑现不低于公务员的待遇承诺，而“县管校聘”改革不够深入，聘用权、考核权仍集中在县教育局，学校自主权不足，优秀教师用脚投票加剧教育高质量发展的“空心化”。同时，县域社会对数字教育的接受度有限，部分西部县域家长对在线教学的认可度不高，担忧伤眼、上瘾、无效果，数字化转型的社会承载力不足，使其陷入政府热、学校冷、家长疑的执行困境。
三、教育强国建设的推进路径
破解系统性困局需以制度创新为核心驱动力，构建治理现代化、投入多元化与数字基座化的协同推进体系。治理层面，通过央地财政事权重构与地方立法权配置激活制度弹性，实现从政策协商向法定职责的升级;投入层面，建立社会捐赠激励与职业教育政府与社会资本合作(PPP)模式互补的经费保障机制，形成对公共财政的战略性补充;数字层面，搭建教育数据要素分级架构与跨部门协同治理机制，推动数据资源向要素富矿转化。
(一)教育治理现代化
1. 央地教育财政事权划分
首先是明确三类事权划分。第一，将义务教育列为中央与地方共同事权，中央财政对流动人口随迁子女教育成本的分担比例从现行15%提升至40%，对深圳、东莞等净流入超过30%的城市，中央转移支付按实际在校生数而非户籍人口数核定，并增设“人口流入压力系数”，对学位缺口超20%的流入地额外奖补，以此破解流入地政府“想接接不起”的财政困境。第二，将学前教育与高中阶段教育列为地方事权，并由省级政府承担支出主体责任，通过“因素法”转移支付保障底线标准，对生均经费低于省定标准80%的薄弱县，省级财政全额托底，中央按1∶1比例配套，避免县级财政保障不足而拖累教育供给。第三，高等教育实行“中央管战略、地方管应用”的分级管理，中央财政聚焦“双一流”与基础学科，确保基础研究经费占比不低于40%，地方财政支持应用型本科与高职发展，产教融合度达80%的项目按投资额30%给予奖补。
其次是配套机制协同。建立“教育财政责任险”制度，对因人口较大波动导致经费缺口超20%的县，由省级财政先行托底，中央财政按40%比例事后奖补，形成风险缓冲垫;推行“教育转移支付绩效挂钩”改革，将人口变动适应弹性、生均经费达标率、教师流动响应速度纳入考核，未达标省份核减下年度转移支付10%，倒逼地方政府从“要项目”转向“要效能”;为确保改革落地，2027年前在长三角、粤港澳大湾区开展央地事权划分试点，探索跨省域成本结算与教师编制周转;2029年全面推开，同步修订《中华人民共和国教育法》第十四条至第十六条，明确中央与省级政府教育事权的法理边界，使区域协调从“政策协商”升级为“法定职责”，最终实现教育财政投入与人口流动、产业需求、科技战略的动态匹配，为教育强国建设提供可持续的财力保障。
2. 地方教育立法权的配置逻辑
在权责配置方面，第一，省级人大及其常委会赋予教育立法“创制权”，允许在不违背《教育法》《中华人民共和国义务教育法》等上位法基本原则前提下，针对学区划分、教师跨区流动、产教融合混合所有制、普职融通学制创新等中央立法未及或不宜一刀切的领域，制定地方性法规。第二，市级层面重点细化实施细则，对于人口净流入的城市，可制定随迁子女义务教育积分入学政策，明确学位供给、财政分担、监管问责的具体标准，使中央“两为主”政策落地有法可依;职业教育密集的城市立法明确“产业学院”法人地位、产权归属及教师“双身份”管理，破解产教融合“两张皮”困境。第三，县级层面赋予“一县一策”的有限立法权，对县域高中振兴、乡村教育转型等微观领域，允许县人大制定“教育特别法案”，在教师待遇、编制使用、经费统筹上实施差异化安排，通过立法长效化倾斜政策。
在配套机制方面，为确保立法质量与系统性，建立“备案审查快速通道”，地方教育法规报全国人大常委会备案后3个月内无异议即生效，提升制度创新响应速度;同步设立“地方教育立法创新奖”，对破解人口流动、科技变革、财政约束等难题的立法典范给予奖励，激励基层探索。为防止立法权滥用，明确“负面清单”，不得降低国家教育标准、不得削弱教育公益性、不得设置歧视性入学门槛，违规立法由中央依法撤销并问责;同时构建立法、实施、评估、调整动态机制，要求地方教育立法配套第三方评估报告，每两年修订一次，确保与人口、产业、科技变化同步。
(二)多元投入机制
1. 社会捐赠激励机制
一是重构税收激励体系，修订《中华人民共和国个人所得税法》与《中华人民共和国企业所得税法》，将支持县域教育、职业教育、基础学科科研的捐赠税前扣除比例从30%提升至50%，对设立永续性教育基金或向中西部薄弱县捐赠超1000万元的企业，允许其在企业所得税前按捐赠额150%超额扣除，并递延至后续5年，强化长期激励;同时取消个人捐赠抵扣的“限额”约束，对高净值人群向县域高中、职业学校捐赠的，待相关税种立法实施后，按捐赠额免征房产税、遗产税，激发富裕阶层社会责任。财政匹配机制是引导捐赠流向的关键，设立“中国教育发展基金会县域教育专项”，明确中央与省级财政对支持薄弱县的捐赠按1∶1比例配套，对支持人工智能、集成电路等“卡脖子”领域人才培养的捐赠，中央财政额外追加30%匹配资金，通过“杠杆效应”撬动社会资源精准投向国家战略缺口。
二是慈善信托创新为捐赠提供可持续工具，借鉴美国常青藤高校经验，允许设立“永续型教育信托基金”，委托人将资产交由专业信托公司运营，收益定向用于县域教师待遇提升或贫困生资助，信托本金可保值增值，实现“一次捐赠、百年受益”，并对这类信托收益免征个人所得税，鼓励企业家、校友会等主体设立10亿元以上规模的教育信托。制度保障上，建立捐赠资金“全链条监管”与“透明度公示”机制，要求接受捐赠的县域学校每季度公开资金使用明细，第三方审计覆盖率100%，对挪用、截留行为依法追责并纳入失信名单;同时，立法明确捐赠者对资金使用享有“建议权”与“监督权”，可委派独立董事参与学校治理，保障捐赠意愿精准落地。舆论宣传与捐赠文化培育方面，建议将每年9月10日设为“国家教育捐赠日”，宣传典型捐赠案例，对捐赠超5000万元个人授予“教育功勋”称号，提升社会荣誉感。
2. 职业教育领域政府与社会资本合作模式的适用边界
一方面是明确适用与底线边界。首要标准是产业契合度，重点支持集成电路、人工智能、生物医药、高端装备等35个“卡脖子”领域，以及养老服务、托育保育等应对人口老龄化、少子化的民生紧缺专业，允许政府与社会资本共建产业学院、实训基地，企业可持有70%以下股权并主导课程设置、师资聘任，但须确保招生计划30%以上向中西部县域倾斜，防止资源过度集中。底线边界方面，坚决守护教育公益性与国有资产安全，明确“三个不得”负面清单：不得以PPP模式为名变相举债，地方政府对项目债务的担保责任不得超过财政支出的10%，并将债务率纳入干部考核“一票否决”;不得将教师编制市场化，参与PPP的教师须保留事业编制身份;企业派驻人员不得超过教师总数的40%，确保教育主体的公共属性。
另一方面是构建风险与激励边界。要求建立“穿透式”监管与退出机制，引入第三方评估机构对项目全生命周期审计，重点监测招生完成率、就业率、企业满意度指标，任一指标连续两年低于承诺值的80%，政府有权强制回购或更换社会资本方;同时设立5~8年“冷静期”，期满允许社会资本按原价90%退出，避免因产业周期波动导致项目烂尾;激励边界方面，通过财税政策引导社会资本流向县域与薄弱领域，对企业投资县域职教的，其投资额可按1.5倍抵扣企业所得税，政府对项目运营前三年亏损给予50%补贴，并允许企业以“订单班”形式优先录用毕业生，实现人才供给与用工需求精准匹配。
(三)教育数字化基座建设
1. 教育数据要素的基座架构
在国家与省级层面，国家聚焦宏观决策与风险预警，采用隐私计算与联邦学习技术，在不泄露原始数据前提下，生成全国性学情热力图、人才供需预警模型与区域教育健康度指数，每季度向国务院教育督导委员会发布，为央地事权划分、转移支付测算提供精准数据支撑，尤其针对学龄人口波峰波谷的链式传导，提前18~24个月预警学位缺口与师资盈余;省级中枢负责区域资源调配与个性化服务，整合本省人口、产业、土地、教育多维数据，建立“教育数据资产目录”，对县域、学校间的数据共享实行“负面清单”管理，非涉密数据默认开放，支持跨市域集团化办学的学情对比、教师教研协同与资源精准推送，对薄弱县实施“数据扶贫”，强制优质校共享精品课程资源，共享率纳入省级督导考核，确保数据要素在区域内高效流动。
在学校与企业方面，校级节点支撑精准教学与个体成长，依托国家统一教育数据要素标识编码规范，为学生构建“数字成长档案”，涵盖学习轨迹、心理测评、职业倾向等标签，支持教师通过AI学情分析实现分层教学与个性化辅导;为实现数据要素市场化配置，启动“教育数据沙箱”试点，允许科研机构、教育企业在沙箱内调用脱敏数据进行算法训练与模型开发，产出成果经审查后可进入市场交易，教师原创的优质数字课程、自适应测评工具可按点击量与使用量获得收益分成，激励内容创新。
2. 跨部门协同的治理机制
首要任务是成立国家教育数字化治理委员会，由国务院分管副总理牵头，教育部、工业和信息化部、财政部、人力资源和社会保障部、国家卫健委等7部委组成，在中央层面打破数据孤岛，明确各部门数据共享的法定责任，设立“数据共享负面清单”，非涉密、不涉及国家安全的教育数据默认开放共享，对拒绝共享的部门在年度预算中核减信息化经费10%，并追究主要负责人责任，倒逼数据开放;省级对应设立教育数字治理办公室，配备专职数据架构师、隐私计算工程师，统筹本省教育、公安、统计、工信等跨部门数据归集与清洗，建立统一数据接口标准与加密传输协议，确保跨部门数据调用响应时间不超过2秒，协同效率提升50%以上。建立“数字教育专员”制度，每个县域配备3~5名专业数字化治理人员，由省级统一招聘、培训、派遣，人员编制和工资纳入省级财政统筹，打破县级财政无力聘请高端技术人才的瓶颈。
协同流程上推行“数据需求清单”申报制，县域教育局每学期向省级治理办公室提交数据需求，如流动人口子女入学需公安户籍数据、产业人才需求预测需工信产业数据，省级办公室7个工作日内协调完成数据脱敏与授权，无法按时办结的需向国家教育数字化治理委员会说明理由并整改;绩效考核方面，将跨部门数据共享率、协同效率提升幅度、县域数字教育质量改善度纳入省级政府履行教育职责评价，权重不低于15%，对协同成效显著的省份在“教育数字化专项”中给予20%的奖励倾斜，对协同不力导致数据泄露或效率损失的，核减下年度转移支付并约谈省级负责人;法治保障上，2027年前出台“教育数据共享条例”，在《政务数据共享条例》基础上，进一步明确教育各部门数据权属、共享范围、安全责任与法律责任，对泄露学生隐私、滥用数据谋利的行为处以个人收入5倍罚款并追究刑事责任，形成“不敢不共享、不能乱共享”的制度闭环，使数据要素真正成为驱动教育强国建设的战略资源。
来源：《中国教育学刊》2026年第五期
