(作者简介：程斯辉，长江教育研究院学术委员会副主任，武汉大学教育科学研究院教授，院长，博士生导师;江俊伟，武汉大学教育科学研究院博士后。)
统筹，是高校治理不可或缺的一种方法、能力、立场与思路。所谓“ 统”，有统揽、总揽之意;所谓“ 筹”，有筹划、协调之意。所谓统筹兼顾，“ 就是讲全局，讲引导，讲调整，讲平衡，讲兼顾，讲协调”，就是要总揽全局、科学筹划、协调发展、兼顾各方。在当下普遍重视高校治理、强调提升高校治理能力的情形下，我们认为提升高校治理水平的一个关键是要提升高校治理中的统筹思维、统筹方法和统筹能力。那么，在高校治理中为什么要重视统筹( Why) ?统筹些什么( What) ?怎样去统筹( How) ? 诸如此类的问题，就自然成为研究高校治理中的统筹问题的核心关切。下面我们就上述问题试作探讨，以就正于方家。
论高校治理中的统筹问题
一、高校治理中的统筹需求
研究高校治理中的统筹问题，首先需要回答“ 为什么要统筹”这个问题，即统筹的意义与必要性何在。现代高校的发展趋势之一，就是越来越成为一种巨型化、多元化、充满矛盾与冲突的复杂组织。在此背景下，加强统筹不仅是高校治理能力的重要表现，也是适应高校发展趋势、改革与完善高校治理现状的客观需求。
当代高校呈现出发展规模巨型化、治理主体多元化、职能扩展多维化的总体趋势。
就发展规模来说，以我国为例， 经历了上个世纪90年代以来的“ 扩招”与“ 大合并”之后，各类普通高等院校在招生规模、师资规模、管理队伍规模等方面皆呈现出巨型化的发展态势。20世纪初中国一些高校校长办万人大学的梦想已迅速演变成数万人大学的现实存在。
就治理主体来说，无论是政府、高校、社会共同参与的多边治理模式的逐渐确立，还是高校教师、行政人员、在校学生、家长乃至校友等利益相关者作为治理主体之重要性的日益凸显，皆反映了高校治理主体多元化的时代趋势。
就高校职能设计来说， 随着高校在社会政治经济生活中的地位日益凸显，其所承载的职能期许也越来越多维化、多样化。例如：政府要求高校直接解决社会问题;科研文化机构要求高校不断创新; 学生要求高校尊重他们作为消费者的权利; 家长要求高校为他们的孩子提供全方位的服务; 企业组织要求高校培养高质量的劳动技术人员、管理人员和研发人员;社会大众希望高校始终成为社会的表率。当代高校所承载的职能呈现出多维化、放射性扩展的整体趋势。
在此背景下，如何保持巨型化高校组织健康、高效的运作? 如何在日趋多元化的治理结构中协调利益相关者的治理行为与活动? 如何在日趋多维化的职能扩展中， 实现高校核心职能与其他职能的统筹兼顾? 凡此种种，皆对高校治理中的统筹思路、方法与能力提出了新的要求。
与高校发展规模巨型化、治理主体多元化、职能扩展多维化相伴生的，是高校治理活动面临的复杂性与冲突性越来越突出。
从高校内部来看，如何协调党政之间、正副职之间的关系，如何处理学术与行政权力的冲突，如何构建学校与学院、学系之间的层级关系， 如何平衡所谓重点学科与非重点学科的关系，如何应对人才培养、科学研究、社会服务之间存在的冲突，如何处理不同利益主体的不同利益诉求等，都离不开统筹。
从高校治理必须面对的外部关系处理来看，当代高校作为一个开放系统，与外部发生着越来越密切的千丝万缕的联系。高校与政府的关系、高校与市场的关系、高校与社区的关系、高校与社会的关系、高校与媒体的关系、高校与校友的关系、高校与家长的关系等，变得越来越重要，也变得越来越复杂。对这些关系进行协调，处理他们之间存在的矛盾、冲突，重视统筹同样成为一种必然选择。
面对高校规模巨型化、治理主体多元化、利益诉求多样化、职能扩展多维化、矛盾冲突复杂化、竞争排行激烈化的压力， 在当下一些高校的治理实践中，传统的依赖分工、重视分类、注重分级、强调分层的做法凸现，在治理过程中分任务、分环节、分范围成为主要的治理方法。
过度的“ 分”导致高校内部本位主义、个人立场、单位利益盛行，出现跨学科平台搭建困难、协同创新难以协同、合作研究不好合作等困境。凡此种种，都表明强化高校治理中的统筹意识、拓展高校治理中的统筹思路、改进高校治理中的统筹方法、提升高校治理中的统筹能力变得越来越重要。
要说明的是，在当代高校治理活动中，我们强调的统筹固然是一种方法、一种能力，更是解决问题的一种视角、一种思路。它所要达到的目标，是统筹协调学校各级组织之间、各人员之间、各学科专业之间的认识与行动，缓解各方冲突与矛盾，使局部服从于整体，使个人利益服从集体利益，使短期利益服从长远利益，使部门之间相互协调，使人员之间彼此配合，共同完成好高校在人才培养、科学研究及社会服务等领域所承载的多种职能。
研究高校治理中的统筹问题，我们需要回答的第二个问题是“ 在高校治理活动中究竟要统筹什么”，即统筹的对象与内容如何界定。
有人说，“ 教育统筹是从教育要素的角度，以提高教育质量为核心，统筹兼顾，协调教育部门内部要素关系，提出科学的人才培养方案和教育管理制度，并整合社会资源，服务于教育工作，从而提高人才培养的能力和人才的综合素质。所谓‘ 统’是对内部要素的优化组合，所谓‘ 筹’则是对外部资源的有效利用。”诚如是言，无论是内部要素的优化组合还是外部资源的有效利用，都是高校统筹工作的题中之义。
我们认为，高校治理中的统筹内容主要有六个方面，即统筹类别、统筹层级、统筹职能、统筹环节、统筹内外部关系、统筹利益相关者。
( 一) 统筹类别
分类管理是高校治理中采用的基本方法，在高校治理中一般会对人员、工作、学科、专业等进行分类管理。
从高校人员的分类管理来讲，主要有学生管理、教师管理、职员管理、后勤服务人员管理四类。从高校工作的分类管理来讲，主要有党务工作、人事工作、学生工作、教务工作、科研工作、财务工作、总务工作、图书实验仪器设备等教学科研服务工作、科技开发服务工作等。
从高校学科的分类建设与管理来讲，除了有传统的理学、工学、医学、人文学科、社会科学等的分类之外，还有所谓基础学科、应用学科、工程开发学科的区分，也有所谓重点学科或非重点学科、优势学科、特色学科、弱势学科的分类。
从高校专业的分类建设与管理来讲，有国家级品牌专业、省级品牌专业、一般专业的区分，有所谓热门专业、冷门专业的区分，有就业好的专业、就业差的专业的区分，还有所谓传统专业、新兴专业、跨学科专业之分。不断进行分类是正视不同人员、不同工作、不同学科、不同专业存在特殊性，根据这种特殊性需要有针对性的管理措施。
然而，管理不断细分的结果， 不仅使管理变得更加精细复杂，更重要的是分类之后并没有很好地形成各安其位、各负其责的局面，而是形成了各类人员、各项工作、各个学科、各门专业之间的攀比和对资源的争夺、对利益的固守、对外的封闭。当下一些高校内部存在的部门之间出台的政策不一致，学科专业之间的交流困难等现象，就是过度分类的结果。
具体而言，以高校评聘职称为例，高校内部对于教师评聘专业职称和管理人员评聘专业职称的要求不一致，导致了二者之间矛盾冲突的出现。管理人员不评职称难以调动积极性，管理人员有意见;教师则认为管理人员评职称没有与之执行统一标准，教师有意见。即使教师评专业职称，将教师分为教学为主型、科研为主型、教学科研并重型、社会服务型等四类，由此制定不同的考核标准与评聘标准，则造成了一些教师对自己降格以求。
由上可见，分类管理之后如何统筹类别，实现高校各人员之间、各工作之间、各学科之间、各专业之间的协调、平衡与合作，是高校治理中重要的统筹内容。
( 二) 统筹层级
分层分级管理也是高校治理中采用的一种基本方法。当下的高校治理，分层分级管理还处在被强化之中。
从高校行政管理分层的角度看，除负责顶层设计的决策层、负责执行的中层、负责实施的基层划分之外，就行政级别而言，当下的高校行政分级一般达到7-8个层级，诸如科员、副科级、正科级、副处级、正处级、副厅级、正厅级、副部级等。
从高校内部院系层级设置来看，传统的校、系二级管理在一些高校已演化为校、学部、院、系四个层级。从高校办学层次来看，传统的较单一的本科教育或专科教育办学层次，已被专科教育层次、本科教育层次、硕士生教育层次、博士生教育层次等多种层次办学所取代。
这种分层分级管理对于划分管理职权、明确管理权威、保障管理秩序有积极价值。但是，如果缺失对分层分级管理的统筹，就有可能导致决策层、执行层与实施层的脱节;同样，分层分级过多， 不仅会导致管理信息流动的缓慢，而且会造成管理信息的流失和管理执行与落实的延迟。当然，分层分级过多的结果还会使管理的高层与基层出现信息沟通与情感沟通的困难，进而造成基层对高层的不满或高层对基层不满。
其实， 当代高校内部治理中的跨学科平台建设、协同创新要求以及合作研究开发的需要都使学校组织机构建设呈现出网络化、扁平化趋势，这种趋势对传统的高校管理的科层体系提出了挑战。与此同时，政府管理简政放权、社会要求高校回归高校之本、要求高校去行政化的大趋势，都表明高等学校在治理过程中需要对过多过度的分层分级进行反思和调整。
在这种反思和调整中，有些高校在进行分层分级减少与简化的工作， 有些高校则加强高校治理中的层级统筹，协调不同层级之间的关系，实现不同层级之间的有序运转、彼此配合。这显然是非常正确的选择，因为进行层级统筹是高校治理中统筹的又一重要内容。
(三)统筹职能
高校治理活动需要协调高校所承担的多维化的职能任务。在承载教学、科研及社会服务“ 三位一体”之基本职能的基础上，当代高校所承担的职能任务的内涵与外延呈现出持续扩展的态势。
与此紧密相关的是，一方面，围绕高校所承载的不同职能任务，形成了相对独立的职能目标、资源需求、管理机制及评价体系;另一方面，不同类型的高校( 如研究型、教学研究型、教学型等) 所承载的职能任务也各有侧重。因此，如何结合高校发展定位与客观实际， 突出核心职能，协调其他重要职能， 使高校所承担的人才培养任务、科研任务、社会服务任务等职能得以顺利实现，也是高校治理中重要的统筹内容。
当下，许多高校存在着被三大职能撕裂、陷入履职困境的现象。
一是高校作为办学主体在履行职能时陷于困境。一些高校强调自己的研究型、研究性，突出研究职能，研究成为“ 硬任务”， 忽视或不重视人才培养， 教学职能的实现成为“ 软任务”。
一些高校强调自己的教学型，满足于完成教学任务，不重视科学研究，忽视科学研究在提升教师队伍素质、在人才培养中的价值。一些高校则强调自己服务社会的职能，重视产学研，重视与社会企事业单位的直接对接，工作重心以服务社会、经济效益为转移，高等学校的人才培养、文化创新成为次要的工作。
二是高等学校的教师作为从教主体陷入履责困境。在高等学校，要成为优秀的教师，理论上讲必须同时承担并履行好人才培养、科学研究、社会服务三大职能，也就是要承担教学任务、研究任务、社会服务任务，应集这三大任务于一身。事实上，高校的优秀教师也是能够集三大任务于一身并能够完成这三大任务的教师。
如前所述，由于高校在教师管理的制度设计中将三大职能的履行分离开来，承认或要求一些教师专职于教学，一些教师专职于科研，一些教师专职于社会服务，使一些高校变成了教学单位、科研单位、社会服务单位的集聚地，而他们之间却无交往。这种简单的集聚，使高等学校变得有点不像高等学校了。
因此，无论是从高等学校作为办学主体的角度，还是从教师作为从教主体的角度来看，统筹高等学校的职能履行，不仅是重要内容，更是当务之急。
( 四) 统筹环节
高校的治理是一个持续的过程， 是一个计划、实施、总结，再计划、再实施、再总结，不断调整以实现目标的循环。而涉及到的每一项具体的管理活动，也可以从事前、事中、事后等环节上来考察。因此，要保证管理的完整性、有效性、持续性，必须对管理过程中的诸环节进行统筹。
从高校行政管理过程来讲，要有对决策、执行、评价环节的统筹;从高校人才培养过程来讲，要有对招生、培养、毕业等环节的统筹;从高校科研管理过程来讲，要有对课题前期申报立项、课题中期实施检查、课题后期结题评估等环节的统筹;从高校人事管理过程来讲，要有对招聘、任用、考评、晋升、退职离职等环节的统筹;从高校发展规划管理过程来讲，要有事前的调研规划、事中的分工督促检查落实、事后的总结评估等环节的统筹。
在高校治理中，不重视统筹环节，会产生严重后果。如近期经媒体报道而持续发酵的“ 高校忘开必修课”事件：因“ 教学管理人员的工作失误”， 某高校60多名大四学生临到毕业季才被告知“ 大一的计算机必修课，校方居然忘了开”。这起教学管理事故背后所暴露的问题, 虽被舆论解析为“ 学校扩张太快，难免有纰漏”，其实质则是对人才培养过程环节缺失统筹观念，进而造成管理失误。这一事例也提醒我们， 对管理过程与环节的妥善安排，是高校治理中重要的统筹内容。
( 五) 统筹内外关系
高校治理活动需要协调高校工作所涉及的种种内外关系。高校与外部的关系处理及其内部各种关系的调适，是现代大学制度建设的基本要求。
一方面，高校内部不同机构、人员及职能任务所形成的纷繁复杂的关系网络，需要系统、科学的统筹安排;另一方面，高校与外部的关系处理，更需要妥善的协调、宏观的统摄。
以高校与政府的关系为例，“ 部属高校”要处理好与教育部、共建部委、地方政府乃至相关社区的复杂关系，“ 地方高校” 则要协调好与主办省市政府部门、共建单位乃至相关社区的关系。在高校与政府的关系中，面对相关政府部门，承担“ 依法办学，自主管理”任务的相关高校如何妥善处理与各级政府的互动关系，是高校治理的重要课题之一。
就高校与社会( 市场) 的关系而言，高校如何更好地适应社会、服务社会、引领社会，如何更为积极地面向市场、参与市场、拓展市场，如何理性面对社会对高校的支持、参与和评价反馈，同样是高校治理中的重要课题。
而高校在处理与其他院校关系时，如何实现合理定位、合作共享、适度竞争、特色发展的目标，也是高校治理中必须面对的问题。因此，高校与外部的关系处理及其内部各种关系的调适，是高校治理中需要统筹的又一重要内容。
( 六) 统筹利益相关者
高校治理活动必须面对利益相关者，必须协调利益相关者之间的矛盾与冲突。随着高校在社会政治经济生活中的地位日益提升，高校利益相关者的范畴也日趋扩大。
关于这一问题，学界已有深入的研究。有学者将高校的利益相关者按影响力与重要性分为四类：“ 影响力强、重要性高，如高校的管理者、教职员工和学生”;“ 影响力低、重要性高，如家长、社区、潜在的或者预期的用人单位”;“ 影响力低、重要性低，如校友、社会公众”;“ 影响力强、重要性低，如政府、科研经费提供者、产学研合作者、贷款提供者”;等等。
其实，只要是利益相关者， 对高校的发展都有重要的影响，诸如家长、校友、企事业用人单位乃至社会大众，他们对高等学校越来越关注，他们对高等学校的影响越来越不可忽视。
因此，关注利益相关者对高校不同的利益诉求，妥善处理好他们之间的关系，协调好他们之间的矛盾与冲突，同时又要巩固好与他们的关系，使他们成为推动学校发展的正能量，便成为当下高校管理者非常重视的内容，也就必然成为高校治理中进行统筹的基本内容。明确高校治理中的统筹内容，在高校治理中能够很好地统筹类别、统筹层级、统筹职能、统筹环节、统筹内外关系、统筹利益相关者，对于实现高校治理目标至关重要。
三、高校治理中的统筹策略
研究高校治理中的统筹问题，我们需要回答的第三个问题是“ 在高校治理活动中如何统筹”，即高校治理中的统筹策略问题。高校治理中的统筹策略，可以有许多的表述，也可以有不同的选择。我们认为，树立统筹观念、明确统筹主体、构建统筹机制是当下高校治理中加强统筹需要重视的方面。
( 一) 树立统筹观念
“ 观念决定行为。”统筹观念的树立，是统筹得以顺利实施的先决条件。在高校治理中树立积极的统筹观念，是高校治理中开展统筹得以成功实现的先决条件，也是统筹策略的核心要义。那么，什么是积极的统筹观念呢?
我们认为，积极的统筹观念就是从整体看具体的观念，从全局看局部的观念，从长远看眼前的观念，从宏观看微观的观念，从主流看支流的观念，从战略看战术的观念。树立这些统筹观念对于提高当下高等学校的治理水平非常重要。
从高校组织的战略发展来说，高校要将自身的发展与社会发展相结合，将高校置于国家、民族、社会发展的大环境中加以考量，树立全局观念、长远观念，在突出高校核心发展战略、核心职能任务、核心利益诉求的基础上，充分利用各种社会有利因素，促进高校的整体协调发展。
从高校组织的微观结构来说，无论是高校组织内部的行政管理职能部门，还是院系业务部门，乃至各个学科、专业，同样需要站在高校发展的全局、长远、整体的立场来思考问题，树立全局大于局部、长远重于眼前、整体优先于具体的统筹观念，时刻把高校发展整体利益、根本利益、核心利益作为思考问题的出发点，必要时做到局部利益服从全局利益、局部发展让位于全局发展。
从高校组织中具体的人来说，无论是具体的管理者，还是一般的教师、职员，都要改变“ 屁股指挥脑袋”的习惯思维，树立“ 脑袋指挥屁股”的观念，突破以个人的职位、个人的工作、个人的利益、个人的价值追求、个人的立场看问题的局限，在讲求自身利益时思考他人利益， 在追求自身价值时不损害集体价值，在看重眼前时能够关注长远。如此，高等学校的治理水平就会有实质性的提升。
( 二) 明确统筹主体
统筹主体的明确，是高校治理中统筹活动得以顺利实施的关键。在高校“ 共同治理”的语境下，相关组织结构、职能区划、层次层级更趋纷繁复杂，矛盾冲突也更趋表面化、尖锐化。因此，明确统筹主体就变得非常重要。
从一般认识的层面来说，在“ 共同治理”与“ 多元治理”的现实语境下，高校的内部机构、管理人员以及利益相关者既是统筹的对象， 同时也都是统筹的主体。用通俗的话来说，即“ 人人都是统筹对象，人人也都是统筹主体”。
说到高校的统筹主体，很多时候人们会想起高校组织中的一个重要角色———校长。 这一职位，常常被人们视为高校统筹的关键人物。例如，张维迎曾将校长称为“ 大学的CEO”。他指出，“ 如果我们把学术事务理解为‘ 学’，行政事务理解为‘ 校’，蒋梦麟校长所主张的‘ 校长治校，教授治学’可能是大学治理的有效模式。”张氏的这一思路，被一些学者总结为“ 大学的统筹管理在于校长”。
上述认识在中国高校的内部组织中有着一定的现实基础。恰如研究者所指出的那样，当今中国高校“ 不同部处、学院都自成一统，互相抢资源、抢权利，而相互的支持和帮助却欠缺，遇到推荐学校领导、评聘职称等事宜，便暴露出本位主义、山头主义，难以从大局出发、从长远考虑。同时，条块分割较细，院系画地为牢，协调运作不易，没有高层领导出面很难统筹”。
然而，在充分考虑校长或其他校领导在统筹活动中所扮演的重要角色的基础上，我们也应当意识到这样一个问题：在高校组织内部，无论是校长、普通管理者，还是教学人员、科研人员，抑或在校学生，人人都应成为统筹活动的主体与实践者。
如前所言，人人都应有大局意识、整体观念、长远眼光和统筹思维。教师在履行其教学职责时，也需要通盘考虑学生选拔、人才培养方案与教学计划实施、学生毕业要求乃至学生就业等全局性问题，同时也要兼顾授课内容与其他相关课程的互补与协调。各级管理者在履行职责时，要充分考虑教学、科研、社会服务三大职能的协调，以及各类利益相关者合理利益诉求的平衡等。
从这个意义上来说，所谓“ 人人都是统筹主体”，诚非虚妄。从具体操作的层面来说，高校治理中的统筹实践活动， 其关键性的主体是承担统筹协调工作的相关机构。
一方面，高校内部负责日常统筹协调任务的各级相关机构是统筹活动的关键组织者与实施者。就学校层级来说， 校长是学校各项行政工作的统筹主体，副校长是分管工作的统筹主体，各职能部门则是统筹工作的实施主体。而对各职能部门进行统筹协调的机构，则是校长办公室、党政办公室等部门。然而，整体而言，高等学校内部的统筹问题依然存在着要么统筹主体众多，要么统筹主体不明，要么统筹不到位等问题。
近年来，加强高等学校综合协调部门的建设成为改进高校治理中统筹问题的一种积极探索。例如，有的高校成立本科生院，将本科生的招生、培养、就业等工作分项管理，将传统的教育与教学管理分离的状况进行整合，使本科生院有教育管理和教学管理的统筹权，有招生、培养和就业工作的统筹权。
此外，专门负责统筹高校学科规划、学科建设与学科发展的“ 发展规划与学科建设办公室”等机构得到重视。然而事实上，在传统的高校管理架构中，此类担负统筹职能的机构所真正起到的作用多是对上级命令与决策、下级执行与反馈的“ 上传下达”，其统筹、协调功能被不同程度地低估或弱化。
如何进一步明确此类机构在高校统筹活动中的关键性主体地位，加强其在统筹协调工作中的权威与效力，是高校治理中需要进一步研究解决的一道难题。
( 三) 构建统筹机制
构建一套科学、高效的统筹机制，是高校统筹策略的核心要义。具体说来，大致包括以下几个层面的内容：
( 1) 构建高效、畅通的协调机制，最大程度地减少高校治理工作中不同类型、不同层级、不同部门、不同利益诉求之间的矛盾与冲突，及时解决高校日常工作中多部门配合不到位可能导致的各种问题，保障高校治理工作的有序开展。
( 2) 构建平等、互信的对话协商机制，促进统筹主体的换位思考。搭建教师与学生之间，教师与教学管理者之间，教学管理与科研管理、人事管理、财务管理之间，学校领导与下属之间，学校职能部门与院系之间等多层次、多层面的沟通对话平台， 通过这种对话平台实现他们之间的平等交流、互相了解和相互理解。
( 3) 构建新型、合理的合作分享机制，保障统筹价值的实现。以高校的多种职能实现为牵引，在明确分工负责的基础上，对于合作研究、协同攻关、跨学科培养，鼓励成果共享，激励利益分享，推动高校内外诸部门、人员、资源的广泛协同。
( 4) 构建全面、融通的参与机制，保障统筹主体的相应权力。正视教学、科研、管理人员及学生、校友等利益相关者参与学校治理的权力，保障他们的知情权、参与权、建议权和民主评议权，并使之制度化、规范化。
( 5) 构建规范、完善的承诺机制，促进统筹主体统筹意识与统筹责任感的提升。推动高校教学质量承诺机制、科研目标承诺机制、公共服务部门承诺机制的长期化、规范化，明确承诺的主体、对象、内容与标准、责任与奖惩等核心内容， 以提升相关主体的统筹意识和统筹能力。
( 6) 构建公平、公信的公开机制，保障统筹主体对整体情况的把握。以学校治理信息化、网络化趋势为契机，不断拓展信息公开、校务公开的渠道与方式，不断规范其程序、方法、受众范围和申请标准，不断加强其权威性、针对性与可操作性。
( 7) 健全和不断完善会议机制，保障统筹任务的实现。高校内部定期或不定期举行的各层级办公会与专题研究会既是统筹、协调的重要形式，更是一种很好的统筹机制。以学校层级的“ 校长办公会”为例，其例会制度、参加人员、列席人员、主持人员、记录人员、议题选择、议事程序以及议决的事项，从传达、执行到评价、反馈等都有一套比较严格的运行程序。这种会议机制是学校层面大量具体决策的诞生地，同时也是协调各方意见、平衡各方利益诉求，最终形成各方共识的重要统筹平台。
以上，我们围绕高校治理中的统筹需求、统筹内容和统筹策略进行了探讨。我们期待这种探讨能够引起人们对高校治理中的统筹问题予以进一步关注，期待这种探讨对改进高校治理有所启示，也期待在不久的将来看到相关成果的问世。
