党的十八大以来，习近平总书记多次强调，要做好普惠性、基础性、兜底性民生建设，健全完善国家基本公共服务体系，全面提高公共服务共建能力和共享水平。党的二十大报告再次强调，到2035年，基本公共服务实现均等化。公共教育是公共服务的重要内容，指在教育领域提供的基础性公共服务，覆盖学前教育、义务教育和高中阶段教育，并涉及进城务工人员随迁子女、家庭经济困难学生和残疾学生的教育保障政策体系等。建设优质均衡的基本公共教育服务体系是建设高质量教育体系、加快建设教育强国的重要内容，是“十四五”期间中国基础教育的一项重要工作。
一、我国基本公共教育服务体系发展现状及存在问题
基本公共教育服务具有公共性、普惠性、基础性、发展性四个主要特征，是主要由政府提供，与全体人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益密切相关的公共教育服务，是实现人的终身发展的基本前提和基础。
2021年4月20日，国家发展和改革委员会等20个部门联合印发《国家基本公共服务标准(2021年版)》，明确了现阶段国家提供基本公共服务项目的基础标准，以服务对象为分类标准，分九个方面对基本公共服务项目进行了梳理。其中，公共教育领域主要涉及幼有所育、学有所教方面的服务项目各九项。其中，与基础教育相关的内容见表1。
表1：《国家基本公共服务标准(2021年版)》中与基础教育相关的内容
在基本公共服务建设方面，目前我国已建立了从学前教育到高中教育的国家学生资助政策体系。“十三五”以来，我国基本公共教育领域取得了一系列突出成就。与此同时，我国在优质均衡的基本公共教育服务体系的建设方面，还存在一定的提升空间，这主要表现在两个方面。
其一，基本公共教育服务的覆盖范围较小。作为公共服务的基础教育，必须面向全体公民，保障每个适龄儿童都可以接受有质量保障的基础教育。但就基础教育的三个阶段而言，存在不平衡不充分发展的矛盾，在实现基础教育全覆盖目标过程中存在薄弱环节和现实难题。例如：学前教育和普通高中教育相对于义务教育而言，基本公共教育服务的覆盖面较小。需要特别指出的是，当前我国正在建设普惠性学前教育公共服务体系，但政策定位是非基本公共服务，而且，面向80%以上在园幼儿的普惠性学前教育公共服务在发展过程中还面临种种困难。此外，基础教育在流动人口的全覆盖方面还存在问题，特别是大城市随迁子女接受义务教育后的升学问题需要解决，因户籍引发的身份歧视问题依然存在。另外，我国虽然正在加大高中阶段教育的普及力度，但目前普通高中阶段基本公共教育服务范围和补助措施覆盖范围还有待提高。
其二，基本公共教育服务的公平、效率与质量存在问题。教育是培养人的活动，培养效果的长期性和人本身的复杂性，决定了教育难以用任何确定、精准的数量指标来评价与断定其此时此刻的效率。应当将效率应用于基本公共教育服务领域时，必然需要保持一份特殊的理性与额外的警惕。当前的相关问题主要体现在：第一，从提供基本公共教育服务的公平性来看，学前教育和普通高中教育纳入基本公共教育服务的群体占少数，在享受基本公共教育服务的对象选择标准上，还存在着一定的主观性和随意性，未形成一定的制度规范且缺乏效果评估监测机制，这在一定程度上影响了基本公共教育服务的公平性。第二，从提高基本公共教育服务的效率来看，为缩小城乡和区域间教育差距，中央财政投入大量经费，实施全国中小学校安全工程、中西部农村初中校舍改造工程、义务教育薄弱学校改造计划等重大项目，全面推进义务教育均衡发展。但在这些项目实施过程中，存在着校舍闲置、相关配套设施不完善等一系列问题，在一定程度上造成了资源浪费，影响了提供基本公共教育服务的效率。第三，从提高基本公共教育服务的质量来看，地区间水平差距较大，应着重提升农村教育资源的质量。
二、优质均衡的基本公共教育服务体系的实现路径
均衡发展是建设高质量基础教育体系的根本取向，也是基本公共教育服务体系的应有追求。在建设高质量教育体系、教育现代化和教育强国的过程中，要提高基本公共教育服务的质量，总体实现“优质均衡”的目标。要积极构建优质均衡的基本公共教育服务体系，健全服务项目，提高服务标准，完善政策保障，加快缩小城乡区域差距。我们要在“十四五”关键期，抓住机遇、直面挑战、拓展空间，从以下四个方面入手，构建优质均衡、更加完备、更高水平、更可持续的基本公共教育服务体系。
1. 适度扩大基本公共教育服务的覆盖范围
应当根据我国的经济社会发展水平和现实困境，协调处理好公共服务的覆盖面、保障和供给水平、政府财政能力三者之间的关系，在财力允许的条件下适度扩大基本公共教育服务的覆盖范围。就义务教育阶段而言，需要增加对落后地区的投入。此外，应加快城镇学校扩容增位，保障农业转移人口随迁子女平等享有基本公共教育服务。还可以考虑由学校承担部分课外活动供给，巩固提高义务教育普及水平和发展质量。
与此同时，目前我国学前教育、普通高中教育在基本公共教育服务方面还存在覆盖目标人群较少的问题。从我国当前社会现实情况来看，需要重新研究和界定新发展阶段基本公共教育服务的领域和边界。在健全家庭经济困难学生资助体系的前提下，根据国家和地方财力适度扩大基本公共教育服务范围，进一步保障学前教育适龄儿童和特殊儿童的平等受教育机会，进一步推动普通高中教育的普及。以学前教育为例，应尽快将普惠性学前教育纳入基本公共服务，可以通过加快立法，明确普惠性学前教育的基本公共服务属性;健全事权和财权相统一的公共财政制度;统筹协调公办幼儿园和普惠性民办幼儿园一体化发展，提供普及普惠、安全优质的学前教育。在具体做法上，可以借鉴上海市关于建设广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系的实践经验。学术界和人大代表提出的建议中，存在着学前教育免费和高中阶段免费哪个优先实施的问题，需要采取审慎的态度开展深入研究。在以往的非义务教育转为义务教育之前，应充分考虑实施更长年限、更宽范围免费教育的主要政策和思路。目前可优先思考学前一年免费或部分地区学前三年免费的问题，具体的实现路径则需要进一步研究。此外，有学者建议在西部部分地区扩大实施十二年及以上免费教育范围。
2. 推进基本公共教育服务均等化
推进基本公共教育服务均等化是基本公共教育服务的公平性特征的必然要求。服务的均等化在一定程度上代表了公共服务的质量。对此，首先，要推进标准化建设。标准化是现代国家和国际组织管理经济活动和公共服务的重要政策工具与治理方式。当前最重要的是推进义务教育学校标准化建设。义务教育学校标准化建设既是解决教育均衡发展的适切途径与突破口，也是学校优质特色发展的政策手段。聚焦实现路径，《中国教育现代化2035》给出了大方向：义务教育学校建设标准化的主要内容包括学校办学、经费保障、教育资源、课程准备、师资配置与素质等的标准化。我国已经针对性地颁布了系列文件，相关责任主体在落实政策过程中，要明确义务教育学校标准化建设的基本内容要素及建设时间点、路线图，对各地义务教育学校标准化建设提出底线要求，保障标准化建设内容指标的一致性、相容性，同时建立学校标准化建设的长效机制，促进内涵式发展。在建设过程中要特别注意运用教育新基建推进标准化建设。
其次，应缩小差距，推进均衡发展。应持续加大对中西部地区、边远农村地区教育投入，促进资源向不发达地区流动，推动城乡教育均衡发展。落实区域协调发展战略，推动东中西部教育协调发展和农村薄弱学校建设。此外，《中国教育现代化2035》提出，建立按城镇化总体规划和常住人口规模编制城镇学校布局规划、建设学校的制度，有序扩大城镇学位供给，推进随迁子女入学待遇同城化。这要求地方政府根据经济社会发展水平、新型城镇空间布局、人口存量和变量等因素，对学校的位置、数量、结构、规模等进行科学合理的配置;同时，科学预测区域内学龄人口流动变化趋势，统筹配置城乡学校。
最后，健全评价督导机制，推动基本公共教育服务均等化程度评估，构建基本公共教育服务均等化的评估指标体系，以评价推动发展。可参考相关研究，尝试建立全国范围的基本公共教育服务均等化评估系统，用以评估基本公共教育服务均等化绩效，促进公共服务质量的持续改善。需要明确教育行政部门和督导部门责任，成立义务教育学校标准化建设督导专项小组，科学监督和评价学校标准化建设情况;各地根据实际情况分类建立并推进监测学校标准化建设指标体系;建立义务教育学校标准化建设年度报告制度，明确标准化建设工作台账。
3. 逐步提升基本公共教育服务的效率和质量
为逐步实现基本公共教育服务均等化的目标，提高服务效率和质量是必然要求。让既有的资源实现最优配置并产出最佳效益，应成为基本公共教育服务效率提高的基本思路。政府需要考虑“花最少的钱办最好的事”，在提供基本公共教育服务时必须明确：数量不等于质量，指标不等于目标，个体不代表全部，既要立足当前，又要放眼未来。从发达国家教育财政投入的历程来看，主要遵循从效率走向公平，进而朝着充足标准迈进的路径与轨迹。从财政视角看，“充足”包含着对“更加均衡、更加优质”的卓越教育品质的追求与达成。
效率方面，针对目前我国基本公共教育财政投入效率较低以及存在的地区差异，需要进一步完善教育经费投入制度，提高财政资金配置效率，探索更科学的公共服务提供方式。具体来看，可以有以下做法：(1)合理划分教育领域财政事权和支出责任，依法落实各级政府教育支出责任，健全各级教育预算拨款制度和投入机制。(2)合理安排财政资金的流向，以更有效的方式利用财政资金。此外，实证研究发现，部分农村学校因生源减少而严重萎缩，导致办学资源浪费，需要对教育支出进行合理的规划布局。(3)促进教育公共服务主体的多元化和供给方式的多样化，提高财政支出效率。欧美国家的基本公共教育服务发展经验表明，适当引入市场机制，可以更有效地促进基本公共教育服务的发展，进而提升其服务效率与质量。(4)建立地方政府财政支出绩效评价体系和监督机制。及时对基本公共教育服务财政资金投入和使用的效率与效果进行评价反馈，让教育领域财政资金的投入与使用信息公开化、透明化，接受来自公众和社会组织等多元主体的监督，提升基本公共教育服务的供给水平。
质量方面，要通过多种方式提升基本公共教育服务水平，缩小城乡师资水平、教学质量等方面的差距。(1)加强课程改革、教学改革、教材建设等方面的投入力度。(2)改善财政支出结构，优化资源配置，保障核心要素教师的质量，结合教师队伍建设相关举措，提高基本公共教育教师水平。(3)为构建覆盖城乡的家庭教育指导服务体系，提供必要而稳定的公共财政经费，支持中小学和社区办好家长学校，提高学校-家庭-社会协同育人能力。(4)加强对优质均衡发展的督导评估，夯实地方政府的教育责任。
4. 加强有关基本公共教育服务的研究
近年来，我国基本公共教育服务的相关研究较少，难以满足教育决策和教育实践的需要，因此，需要加强对基本公共教育服务的相关研究。具体可以借鉴褚宏启和罗良提出的关于加强教育研究的策略。第一，要在国家层面制定基本公共教育服务研究的战略规划，确定基本公共教育服务体系建设的战略目标与战略重点。在这方面，《中国教育现代化2035》的相关内容提供了顶层设计。未来可对其做进一步研究，并围绕基本公共教育服务均等化、基础教育评价改革等重点议题开展重点研究。第二，增加研发投入。进一步提高教育研究经费在政府教育支出中的比例，加大科研课题资助力度，同时多渠道获取教育科研经费，鼓励基金会和社会组织资助教育研究。第三，通过教育知识的移植、创新和转化，增加教育知识存量，缩小与发达国家的教育知识差距。第四，改进研究方法。应注重建立量化研究和质性研究相结合的研究范式，提高研究质量，增强教育研究对我国建设优质均衡的基本公共教育服务体系的引领和服务能力。
(作者周洪宇系湖北省人大常委会副主任，华中师范大学国家教育治理研究院院长、教授、博士生导师)
来源：《中国基础教育》2023年第1期，原标题《建设优质均衡的基本公共教育服务体系》
