推进我国终身学习立法的战略思考
周洪宇
华中师范大学
摘 要:推进终身学习立法是经济社会发展中人全面发展的客观要求，是教育自身发展的客观需要，是党中央提出的明确要求，是完善健全现有法律体系特别是教育法律体系的客观需要，是近几十年来国际教育的普遍发展趋势。国内不少地方近年终身教育立法，为制定终身学习法打下良好立法基础，使之具有现实可行性。新时代推进终身学习立法应将之确定为《中华人民共和国终身学习促进法》，应昭示立法宗旨，引领全民终身学习，建设学习型社会。该法核心概念——终身学习，是对终身教育的发展与深化。该法应定位于以保障公民的终身学习权利为目标，应明确制定《终身学习促进法》的依据在于宪法规定的公民受教育权和经济社会发展的要求，明确“立德树人”在学习型社会建设中的重要地位，用终身学习原则沟通与衔接各级各类教育，完善终身学习体系与制度，建立健全终身学习经费保障机制，明确学校在促进终身学习中的责任。
关键词:终身学习立法;终身教育;背景探析;实践理路
近些年来，我国提出了建设学习型社会和构建终身学习体系的战略目标和任务，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《规划纲要》)把“基本形成学习型社会”列入2020年我国教育三大战略目标，为实现上述战略目标，《规划纲要》提出要制定终身学习法律。自2005年福建率先制定《福建省终身教育促进条例》后，上海、河北、太原、宁波等地相继制定出台了终身教育方面的地方性法规，但国家层面的立法尚未启动，至今仍然未纳入全国人大常委会立法计划。2015年11月，第38次联合国教科文组织大会发布“教育2030行动框架”，要求各国将所有人的终身学习嵌入教育系统，并渗透到教育的各个级，提供多样、灵活的学习途径、入学机会和重新入学的机会，加强正式和非正式教育机构之间的联系，加强通过非正式教育机构获得知识、技能和能力的验证与认证。
一、我国终身学习立法的时代背景与现实需要
2013年9月，在致全国广大教师的慰问信中，习近平总书记特别要求“牢固树立终身学习的理念”。2015年5月，习近平总书记在致国际教育信息化大会的贺信中提出，要建设“人人皆学、处处能学、时时可学”的学习型社会。2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中提出“办好继续教育，加快建设学习型社会，大力提高国民素质”。2020年9月，习近平总书记在教育文化卫生体育领域专家代表座谈会上指出，要完善全民终身学习推进机制，构建方式更加灵活、资源更加丰富、学习更加便捷的终身学习体系。习近平总书记关于终身学习的论述内涵丰富深刻，为终身学习立法指明了方向，提供了重要遵循。
(一)新时代社会经济发展对终身学习立法提出迫切要求
教育事业是经济社会发展的重要组成部分。教育发展依赖于经济社会发展水平，这是教育的基本规律之一，教育立法建设也要遵循这一规律。党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”不充分、不平衡问题反映在社会生活的方方面面，在终身学习领域也存在，主要表现为在不同区域和人群中发展不平衡、学习条件和优质教育资源不充分等，成为建设学习型社会的障碍。特别是在新时代新形势下，改革开放和社会主义现代化建设、促进人的全面发展和社会全面进步对教育和学习提出了新的更高的要求。我们要抓住机遇、超前布局，以更高远的历史站位、更宽广的国际视野、更深邃的战略眼光，对加快推进终身学习立法作出总体部署和战略设计，不断使终身学习同党和国家事业发展要求相适应、同我国综合国力和国际地位相匹配。新时代我国经济社会发展对国家终身学习立法提出迫切需要。
(二)教育自身发展也对终身学习立法提出了迫切要求
促进终身学习是教育自身发展的内在要求。教育事业涉及广泛，不仅涉及基础教育、高等教育、职业教育、教师教育，也涉及终身学习和终身教育，包括成人教育、继续教育、远程教育等。没有终身学习和终身教育，特别是没有成人教育、继续教育、远程教育等教育类型，教育事业是不完整的事业，也是很难真正发展得好的。构建终身学习体系是建设学习型社会的重要基础。构建终身学习体系要从三方面入手：其一，要建立与终身学习相适应的教育管理体制和机制。要打破旧的部门分割的管理体制，加强统筹协调，建立有利于整合各方面力量和资源的跨部门推进体制，这种新体制的建立需要有法律依据。其二，要实现各级各类教育之间的沟通衔接，要建立一套与终身学习相适应的制度体系，如学习成果的认定、转换和积累制度等。其三，要大力加强继续教育。继续教育作为面向学校教育之后的社会成员，特别是成人的教育活动，是终身学习体系的重要组成部分，但目前继续教育还是一个薄弱环节。继续教育的规模虽然有所扩大，但制度、体制和机制建设仍相对滞后。继续教育的持续健康发展需要深化体制机制和制度改革，需要加强法制保障。为确保成人学习与教育的全纳性和参与性，集中各方力量，整合不同资源，确保资金投入，建立完善的制度框架，推进成人学习，要加强继续教育特别是终身学习立法。
(三)党中央对终身学习立法已经提出明确要求
将建设全民学习、终身学习的学习型社会作为一项重要战略目标和任务提出，最早是在党的十六大报告里，后来党的十七大、十八大、十九大报告都一再予以确认。党的十六大报告提出“形成全民学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展”，党的十七大报告提出“终身教育体系基本形成”目标，并提出要“建设全民学习、终身学习的学习型社会”，党的十八大报告提出“积极发展继续教育，完善终身教育体系，建设学习型社会”，党的十九大提出“办好继续教育，加快建设学习型社会，大力提高国民素质”，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》强调“发挥在线教育优势，完善终身学习体系，建设学习型社会”，这些都充分体现了党中央建设学习型社会的顶层设计意图，努力构建方式更加灵活、资源更加丰富、学习更加便捷的终身学习体系。建设学习型社会是项复杂的社会系统工程，需要动员全社会的力量和资源，需要突破原有体制障碍，建立新的体制、机制和制度，如果没有法律保障，目标很难实现。从这个意义上说，终身学习立法必须加快进程。
(四)完善健全我国现有教育法律体系亟待加快终身学习立法
从现有《教育法》律体系来看，我国已有基本法性质的教育法，也有专门法性质的《义务教育法》《职业教育法》《高等教育法》《教师法》《民办教育促进法》《学位条例》《家庭教育促进法》等法律，同时，学前教育法等专门法性质的法律也在抓紧推进之中，有望近期制定实施，但唯独缺少终身学习方面的教育法律。从整个教育法律体系的类型与结构上看，现有教育法律体系还是不完善、不健全的，亟需补上这块短板。因此，有必要加快终身学习立法，以完善健全教育法律体系，满足受教育者的迫切需要。
(五)加快终身学习立法是近几十年来国际教育的普遍发展趋势
当今世界，一些全球性国际组织和区域性国际组织积极倡导终身学习，扮演着终身学习的提倡者、推动者、资源整合者等多重角色，其中尤以联合国教科文组织、经济合作与发展组织、欧盟最为突出。它们对推动全球终身学习的发展着力甚多，影响也最为深远。作为最早致力于全球终身学习发展的国际组织，联合国教科文组织是当之无愧的先行者。早在20世纪60年代中期，联合国教科文组织成人教育科负责人保罗·朗格朗就在联合国教科文组织主持召开的国际成人教育会议上作了一场以“终身教育”为主旨且影响久远的学习报告，阐释了终身教育在个人生命历程中的重要性，并在他撰写的《终身教育导论》中提出了系统的终身教育思想。自此以后，在联合国教科文组织的大力宣传和积极推动下，科学的终身学习理念开始为整个国际社会所广泛认知和深入践行。
经济合作与发展组织是20世纪70年代之后以回流教育引领终身学习浪潮的另一个重要国际组织。其1973年发布的《回流教育：终身学习的一种策略》，第一次从人力资本的视角把回流教育与终身学习联系起来，为经济合作与发展组织制定终身学习政策和推动终身学习策略奠定了坚实基础。2000年欧盟在《终身学习备忘录》(A Memorandum on Lifelong Learning)中明确指出：“终身学习可被视为涵盖一切有目的的正式与非正式学习活动，其目的在于增进知识、技能与能力。”在2001年《实现终身学习的欧洲》(Making a European Area of Lifelong Learning a Reality)中，欧盟把终身学习明确界定为“贯穿终身进行的，增长知识、技能与发展能力的各种学习活动。它包含了学龄前到退休后的所有正规、非正规和非正式的学习”。
在这种背景下，西方发达国家纷纷制定终身学习法，满足人们的学习需求。在亚洲，率先开展终身教育立法的国家是日本。20世纪60、70年代，日本开始宣传终身教育的理念，并于80年代提出“终身学习体系化”这一转型目标，而1990年《终身学习振兴法》的出台，可以说基本完成了日本国内在顶层设计上由社会教育向终身教育再到终身学习的转型。该法案的重点内容如下：一是阐明了该法的立法目标，明确该法是基于国民的终身学习要求，为振兴都道府县终身教育事业，并完善相关体制，为国民提供终身学习机会而制定。二是强调了政府与其他团体以及都道府县教育委员会的责任。该法第3条将执行该法的终身学习政策的义务赋予了国家及相应的地方公共团体，同时也强调对该政策的执行应建立在尊重国民对学习的自发意愿上。第3条和第4条则明确了都道府县教育委员会要制定振兴终身教育事业的有关规定，文部大臣则应根据都道府县教育委员会制定的振兴终身教育事业内容制定相关标准。三是法案中明确要求各都道府县要制定当地有关终身学习的基本规划，其内容应包括提供终身学习机会的方针，终身学习活动的范围、种类和内容，有关保障和运行终身学习活动的事项等，并向文部大臣及通产大臣提出申请，而有关文部省和通产省对这些规划的审批标准也在该法中作出了规定。四是设置了终身学习审议会，规定文部省内设经过内阁承认的、由文部大臣任命的27人组成的终身学习审议会，各都道府县设都道府县终身学习审议会。之后，2002年日本国会又通过了法律修正案《关于完善终身学习振兴措施及推进体制的法律》(简称《终身学习完善法》)。
在欧美国家中，美国是终身教育立法的先行者。美国十分重视终身学习方面的立法，以适应社会、经济和终身学习发展的需要，建立较为完善的终身学习法律体系，以此推动和规范终身学习实践。1976年，在参议员沃尔特·蒙代尔(Walter Mondale)的倡议下，《终身学习法》(Lifelong Learning Act)在议会得以通过。该法主要由三部分内容组成，即终身学习的产生和特点、终身学习的范围以及终身学习的活动，指出终身学习的范围具体包括成人基本教育、继续教育、自学、农业教育、商业和实验教育、职业教育及工作训练方案、家庭教育、后期中等教育、退休前及退休人员教育、医疗教育、团体或个人特殊教育、提升职业水平和专门技能教育等，其任务旨在开发全体民众的潜力。美国《终身学习法》有四个特点：一是不仅体现出政府高度关注并重视终身教育工作，而且注重个人的价值，在立法中体现出重视公民终身学习机会均等这一特点，有利于从法律上确保终身教育的实施及其公平性。二是整部法律内容丰富，确立了公民终身学习的多样性原则，即指出应当将更多的校外教育形式纳入公民的学习中。该法规定建立国家、州和地方组织，各类机构，大学、企业及各民间团体之间的联合保障体系，推动终身学习活动全面展开。三是该法十分重视经费的保障问题，确保终身教育的有力推展。四是该法还注重可操作性，在制定国家层面相关法律的同时，也明确了各州、各地区应根据各自的发展情况，因地制宜，采取不同的实施路径与方式来推展终身学习这一原则，使得各州的立法行为有上位法可依，充分体现了该法的指导性。总的来说，《终身学习法》是美国第一部终身学习法，确立了终身学习在美国的重要地位。
(六)国内不少地方近年终身教育立法实践提供了现实可行性
2005年《福建省终身教育促进条例》颁布实施以来，我国已先后有上海市(2011年)、太原市(2012年)、河北省(2014年)、宁波市(2015年)等地颁布实施了终身教育促进条例。这些地方条例的研制、颁布与实施表明，制定终身学习、终身教育法不仅是必要的，也是可行的，上述地方立法的积极作用十分显著。地方有关终身教育促进条例的立法实践为国家层面立法提供了可贵借鉴。同时，终身教育思想的传播，激发了教育界对终身教育、终身学习的研究热情，近年一批重要的研究成果相继问世，例如顾明远、石中英牵头的教育部哲学社会科学研究重大课题“构建学习型社会研究”，朱新均主持的教育部重点课题“学习型社会建设的理论与实践”，胡春蕾主持的全国教育科学“十三五”规划课题“互联网+教育”背景下高校教师终身学习体系构建研究。2015年“终身学习法立法调研”课题组成立，由中国政法大学继续教育学院承办“终身学习法立法调研”课题研讨会。会上中国政法大学副校长马怀德、国家咨询委员会委员、终身教育体制机制建设组组长、中国教育发展战略协会会长郝克明等专家纷纷发表意见建议，积极建言献策。这些研究和思考深入分析了我国学习型社会建设的现实基础、战略目标、基本对策和指标体系等，探讨了构建终身教育体系的内涵和路径，而且都强调了终身学习立法的重要性，为终身学习立法奠定了学术基础。
近年来，社会人士以及人大代表、政协委员们也广泛关注终身学习立法。近年代表、委员提出相关立法议案者也不少。2015年12月，全国人大教科文卫委员会在答复代表提出的有关制定终身学习法议案建议时指出，关于制定终身学习法的议案立法项目“确有立法必要，建议有关部门认真研究论证，加快调研起草工作，条件成熟时提请全国人大常委会审议”。由此可见，关于终身学习立法问题早就引起全国人大代表的关注，全国人大教科文卫委员会对此项立法是持肯定态度的。
综上，笔者认为我国终身学习立法的条件已基本具备，时机已基本成熟，应该进入立法议程。从我国推进全民学习、终身学习的实际需要出发，借鉴国内外终身学习立法的经验，应将终身学习立法尽快提上议事日程。
二、推进我国终身学习立法的思路与建议
(一)建议名称确定为《中华人民共和国终身学习促进法》
上世纪60年代保罗·郎格朗提出“终身教育”以来，“终身教育”已成为世界主流教育思潮之一。随着“终身学习”理论日渐兴起，“终身教育”逐渐向“终身学习”转换，21世纪以来世界教育界正在从“终身教育”向“促进终身学习”演进。一个人的学习很难由一次性学历学位学校教育全部完成。从正规教育中获得的知识技能，未来生涯中往往只有15%~30%始终有用，大量知识技能是在此后工作中不断习得的，不学习即落伍，促进每个人的终身学习已经成为当务之急。鉴于此，在我国《教育法》已确认终身教育的基础上，现阶段探索终身立法需要首先定位于“终身学习促进法”，以为建设适合基本国情、更具包容性的学习型社会提供法律保障。
(二)框架应昭示的宗旨及核心概念内涵
参考有关研究成果，条例可以大致分为“总则、学习者的权利、教育提供者的义务、政府对学习者合法权利的保护、学习者组织、争议的解决、法律责任和附则”八章。总则包含立法依据与目的、调整对象与适用范围、基本原则和实施策略等。框架的目的是鲜明昭示立法的宗旨，通过学习权的保障制度，引领全民终身学习，建设学习型社会。此法的定位在一定程度上取决于对终身学习概念的认识和把握。关于终身学习、终身教育，存在狭义和广义两种理解。
狭义的理解把终身教育界定为“学校教育之外有组织的教育、培训活动”，概念的外延大体与继续教育(成人教育)相同。近年我国各地颁布实施的终身教育促进条例也无一例外地采用了“终身教育”的概念，并将其外延界定为“现代国民教育体系之外的各类有组织的教育培训活动”，即终身教育的外延与继续教育、成人教育领域相近。按照狭义的理解，“终身教育体系”是“国民教育体系”之外的体系，两者是一种并列关系。狭义理解的特点是外延较窄，边界较清晰，立法难度相对较小。但其缺陷是将终身教育局限于“现代国民教育体系”和“有组织的教育活动”之外，不仅将学校教育，而且将各种无定式的、非组织化的学习(其作用日益凸显)排除在视野之外，这不符合终身学习(教育)的根本原则和价值理念。
广义的理解通常使用“终身学习”的概念，将其理解为有机融合的各类教育与学习活动的总和。联合国教科文组织认为“‘从摇篮到坟基’的终身学习是一种哲学、概念框架和各类教育的组织原则”，“终身学习包括正规学习(formal learning)、非正规学习(non-formal learning)和非正式(informal learning)学习，它强调学习与生活的有机结合。学习活动发生在家庭、学校和社区等个人生活的所有场景中，并且贯穿人的整个一生”。由此可见，广义概念把“学习”作为关键词，并强调以下价值：一是终身性，即终身学习贯穿人的整个生涯——幼年期、少年期、青年期、成年期、老年期;二是全民性或全纳性，即终身学习机会向所有公民开放——无论其年龄、种族、语言、性别、阶层以及职业;三是学习途径多样性，即终身学习承认各种教育与学习，特别是非正规教育与无定式学习的价值，允许各种教育与学习及其成果相互衔接与融通。采纳这一概念的还有经济合作与发展组织(OECD)、欧盟等国际组织和部分欧美国家。从立法实例看，美国《终身学习法》涵盖了从家庭教育到继续教育的各种类型的学习活动，日本《关于完善振兴终身学习政策举措推进体制的法律》也涵盖了学校教育和社会教育领域的学习活动。
综合有关研究成果，笔者认为，“终身教育”和“终身学习”两者既有联系又有区别，不能完全等同，视为一体，两者是部分交叉关系，是并列关系，不是完全包容或等同关系。其共同性在于两者都致力于人的全面发展和适应社会发展需求，两者都不仅是一种理念，而且也是一种制度体系，而不能仅仅将之理解为只是理念，或只是制度体系。在制定这部促进性质的法律时，既要传播理念，又要建立制度体系，为理念传播和实施，提供制度体系保障，而不应将之截然对立起来。而不同点在于，内容上各有侧重，终身教育侧重于政府行为，而终身学习侧重于学习者个体行为，终身教育侧重于成人教育、继续教育等，而终身学习侧重于各类正规与非正规、正式与非正式教育之外的各种学习活动。历史演进逻辑上有先有后。终身教育在前，终身学习在后。终身学习是对终身教育的发展与深化。
(三)以保障公民的终身学习权利为目标
从国内外已有相关立法看，大体可分为三类：第一类是在原有成人继续教育法等法律基础上增加有关促进终身学习的补充性条款，这可称为“补充型”立法，如美国的《终身学习法》;第二类是以成人继续教育相关法律内容为主并取而代之的立法，可称为“替代型”立法，如韩国《终身教育法》;第三类是旨在建立融合学校教育和成人继续教育、统筹推进终身学习的体制机制和制度等的立法，可称为“总括型”立法，日本即属于此类型，其特点是除了《终身学习振兴法》之外，还有《社会教育法》《职业能力开发促进法》等其他配套的法律。
有专家建议以“终身学习促进法”为定位，在内容上以确立终身学习的推进体制、保障机制和健全继续教育相关制度为主。建议使用“终身学习”概念的理由如下：第一，“教育”以教育者与被教育者的交流为主，而“学习”则是学习者的自发行为，并且强调教育的目的是引发学习，学习是教育活动的核心。第二，与“教育”相比，“学习”在外延上或所涵盖的活动领域上更宽广，可涵盖正规和非正规的“教育”范畴之外的学习活动，如个人的自学、在线学习，以及在生活、生产和社会中的实践学习等无固定形式或非组织化的学习活动。第三，用“终身学习”替代“终身教育”的概念是国际上的共同趋势。例如联合国教科文组织、世界银行、经济合作与发展组织、欧盟等国际组织及很多发达国家在教育政策文本中几乎都使用了“终身学习”。
但也有人认为，用“终身教育”更能体现、强调政府责任，体现宪法和教育法中保障公民受教育权的原则。而“学习”强调个人主导，用“终身学习”会导致政府责任的弱化。因此，有人不赞成用“终身学习促进法”，认为终身学习是个体的权利，法律难以规范个人的学习。其实这是一种误解。“终身学习促进法”的主旨是促进公民的终身学习，但其主要内容是调整和规范政府行为和社会组织的行为，而不是个人行为，实质是“终身学习权利保障法”。用“促进法”的视角来进行调整的一个优点是不必面面俱到，可重点突出那些需要促进的内容，即那些对促进终身学习非常重要而其他法律又未涉及的内容，这样更便于操作，也便于避免与其他法律中相关内容的重复或重叠。
综上，我国的终身学习立法应定位于以保障公民的终身学习权利为目标，为构建终身教育体系和学习型社会服务，为全民学习、终身学习提供体制、机制、制度和资源保障。
(四)明确制定《终身学习促进法》的依据和目的
应清晰界定公民受教育权的内涵是公民学习和获得发展的权利，说明制定本条例的基本目的是：保障公民终身学习和获得自我发展的权利;明确政府保护学习者的合法权益不受损害，有义务采取措施保证学习者合法权益得到实现;明确保护学习者的学习权是社会的共同责任;确立权利本位、平等保护、弱势补偿等基本原则。因为目前公民学习权没有明确列入我国宪法中，但保障未列举的公民权利已经成为宪法发展的一大趋势。因此，立法依据虽然仍表述为宪法规定的受教育权，但有必要明确说明随着历史的发展在现阶段受教育权已经不再仅仅是被动获得受教育的权利，而扩展为主动学习、终身学习和求取发展的权利。
(五)明确“立德树人”在学习型社会建设中的重要地位
要把树立中国特色社会主义共同理想，坚定道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的培养，融入公民的日常学习生活，彰显立德树人与终身学习的内在一致性，树立正确的人生观、价值观和世界观。应明确公民享有的具体学习权利，包括学习自由权、学习条件保障权、获得教育帮助权和个性发展权等。应确立公民的学习主体地位，强调权利平等，增加学习过程中的机会选择;明确学习条件保障权有资源保障、学习环境保障(含网络条件)、学习时间保障等;明确获得教育帮助权，含经济资助、特殊辅导等。规定“全薪学习假”制度和农民、新市民、伤残人士及再就业人员的“免费300学时”进修弱势补偿制度等。
(六)明确用终身学习原则沟通和衔接各级各类教育
借鉴联合国教科文组织关于“正规学习、非正规学习和非正式学习”的表达，明确规定“正规学习、非正规学习和非正式学习”的平等地位，明示它们享有同等发展权和被认可权;明确保障正规学校之外其他教育和学习形式的组织建设和发展，平等参与各类教育成果、质量工程、技能竞赛、学术研究、专业发展等项目的申报，平等参与教育培训项目的招投标活动等;明确界定教育提供者的范围，包括教育举办者、组织者、实施者、服务提供者、资源(实体和抽象)服务者等;明确具体的教育组织和实施主体对全民学习和终身学习所应担负的培养责任以及确保学习权利实现的各项义务;明确责任落实与培养质量的督导、考核评估方式。
(七)明确完善终身学习体系与制度
要明确政府担负终身学习体系建设与完善、建立终身学习制度的主体责任;明确政府对所有公民学习权利的保障义务，包括向弱势人群提供终身学习平等机会的具体责任，以及可以采取的扶持政策、扶助办法和资金投入标准等;明确政府责任落实的考核指标与考核方法，通过政务公开发布考核结果等。
要建立非正规教育、无定式学习成果认证、转换、积累制度以及运行该制度的机构——“学分银行”，制定各类学习成果沟通衔接的国家标准——“国家资格框架”，建立健全继续教育制度与激励机制，支持建立带薪学习(假)制度。建立广泛意义的学习成果认证制度。通过资历框架，建立非正规、非正式学习的成果鉴定和认证制度，形成对正规学校之外的教育机构进行监督、评鉴、奖惩和退出机制，促进开放的终身学习体系形成与完善。应明确学分银行促进学习成果认证与转换的职能，通过学分银行建立公民终身学习成果档案。规定拥有优势学习成果的公民在同等条件下享有竞争优先权等，激发公民实现个人学习权益的自觉意识。明确公民负有学习权的对应义务。通过设立和配置教育者和学习者之间的权利义务关系来建立教育秩序，谋求教育的健康发展，如明确在特定情形下允许个人数据与信息在约定范围内的使用，提供规定材料接受特定监督评价机构的审核、认定等。明确规定政府责任。政府是确保终身学习权利的首要责任者。终身学习立法的主要内容之一是确定各级政府及其各部门在推进终身学习方面的职责，包括立法执法、领导协调、设施建设、条件保障、队伍建设、经费投入、监督检查等。
要建设终身学习服务体系、网络与资源平台。建立和完善公共职业培训服务体系、职工教育体系(对中小企业应给予特殊考虑)、社区教育服务体系(包括老年人教育服务体系)、农村终身学习服务体系、社会教育服务体系(包括图书馆、博物馆、文化馆、科技馆、体育场馆等公共文化设施向学习者开放学习资源等)、在线学习与数字化学习资源服务平台等。
(八)明确政府、社会和学校在促进终身学习中的责任
应加强国民教育体系、各级各类学校在终身学习中的责任，包括培养学生终身学习能力，向社会公众开放学习资源，为辍学生、希望再教育的社会公众提供第二次学习机会，等等。应明确政府财政对职业培训和社区教育的投入责任，将企事业单位提取职工教育费的相关政策法制化，鼓励建立个人终身学习账户，加强对弱势人群终身学习的资助，鼓励多渠道筹措经费，提高终身学习相关经费使用效率，等等。关注弱势群体，如前所述，美国终身学习立法特别强调保障移民、失业者、半失业者、伤残人员等弱势群体的学习权，在法理上作出专门规定，彰显了教育的公平。借鉴美国的经验，我国制定终身学习法律法规时要关注农民工、残疾人、下岗工人、少数民族和边远贫困地区的成人、妇女儿童等弱势群体，进行一定的倾斜，保障他们的学习权，使他们获得必要的基本知识和技能，提升人力资本。如2014年颁布的《河北省终身教育促进条例》就是很好的尝试。该条例第23条明确规定，县级以上人民政府以及有关部门“应当依照有关规定对失业人员、农民工、农民、残疾人和老年人参加教育培训制定减免培训费、补贴等优惠政策，保障上述人员参加教育培训”，以切实保护弱势群体的学习权。
终身学习促进法还应强调“牢固树立终身学习理念”“构建终身学习体系”“建设学习型社会”“建立国家资历框架和学分银行制度”“构建各类教育纵向衔接、横向沟通的终身学习‘立交桥’”等法定目标;应强调各级各类教育要以终身学习理念为引领，努力担当培养、提高青少年学生和广大公民终身学习能力的法定任务。
同时，还要明确权利的救济途径和相关主体的法律责任。借鉴消费者权益保护的成功经验，成立学习者协会，赋予保护学习者合法权益的公益职责，接受公民学习权受到侵害的投诉与处理;明确公民对于学习权争议事项可以通过司法诉讼途径解决;按照比例原则，明文规定教育举办、组织、提供主体不同程度违法损害公民学习权情形的具体法律责任。
最后，通过附则清晰界定法律中涉及的“终身学习”“全民学习”“继续教育”“社会教育”“社区教育”“正规学习”“非正规学习”“非正式学习”等名词概念，进一步统一社会认识，深化并普及终身教育理论研究成果。
综而言之，终身学习促进法的制定实施是一个有待各方共同努力的过程，期待各界集思广益，早日促成其问世，为我国建设学习型社会、建设教育强国和人力资源强国作出积极贡献。
原文刊发于《两岸终身教育》2022年第4期第1-9页，因篇幅所限，参考文献删略。
来源：厦门城市职业学院学报编辑部
