张炜
摘要：
当下，教育“放管服”改革已大刀阔斧地开展，对其理性解读有助于推进教育治理的法制化、现代化进程。“简政放权”的内涵要旨在于放权去冗，政府让利于民；“放管结合”意在释放活力，尊重发展规律； “优化服务”重在优化供给，提供满意服务。教育“放管服”改革的价值指向概括为：依法治教，绿色发展，走向善治。在制度经济分析视域下，教育“放管服”改革的实质是实现“中间扩散型”教育制度变迁、制度优化的关键步骤。
关键词：
“放管服”改革；教育；内涵；价值
2014年，李克强总理在《政府工作报告》中提出“进一步简政放权”；2015年，《政府工作报告》再次提出“加大简政放权、放管结合改革力度”；2016年，这一表述变为“推动简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展”，即“放管服”改革。
2016年5月，李克强总理在高等教育改革创新座谈会上提出，要加快推进高等教育领域的“放管服”改革。2017年3月，教育部、中央编制办、国家发展改革委员会、财政部、人力资源与社会保障部联合出台了“教育部等5部门关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见”（教政法［2017］7号，以下简称《意见》）。《意见》从完善高校学科专业设置机制、改革高校编制及岗位管理制度、改善高校进人用人环境、改进高校教师职称评审机制、健全符合中国特色现代大学特点的薪酬分配制度、完善和加强高校经费使用管理、完善高校内部治理、强化监管优化服务等八大方面进行了深入改革，将多项由中央、地方政府掌握的办学权下放到地方政府和高等学校。
教育“放管服”改革离我们越来越近，如何正确地理解和看待这一改革亟待理性分析。
一、教育“放管服”改革的内涵
（一）减权去冗：政府让利人民
“放”即简政放权，厘清重复。是指政府尤其是中央政府下放行政权力，减少没有法律依据和法律授权的行政权，厘清多个部门重复的行政权。“放”的核心是政府角色定位问题，是要重新界定政府、市场、社会边界和相互关系，难点是如何补缺位、纠错位、控越位，让政府归位问题，考验的是政府定力和推动改革的能力，目的是激发创新，从而让利于民。
中国是一个有着几千年中央集权传统的国家，中央政府历来享有对各项关系国计民生的事务享有众多行政权，被形象地称为“大政府”。在教育领域，教育部及中央相关部委曾对教育机构设置、课程、专业、招生、办学、就业等各个环节享有多而全的行政权、配置权和评审权；统得过多、管得过死，一度造成了“千校一面、缺乏生气”的局面。与此同时，教育部门人员冗杂、效率不高也给自身管理增加了难度。
教育“放管服”改革是中央政府从自身出发，大刀阔斧实施以“减权限权、去冗归位”为标志的自我革新，其背后的价值指向是政府让利于民，促使地方政府、教育机构能够进一步因地制宜，开展符合人民群众迫切需求的教育改革。
（二）释放活力：尊重发展规律
“管”即放管结合，公正监管。是指政府部门要创新和加强监管职能，利用技术新体制加强监管体制创新。“管”的核心是政府管理转型问题，管理变革要适应经济社会新常态、科学技术新进展和全面深化改革的新形势，涉及管理体制、部门职责、政府层级、运行机制、技术平台、法制保障等方方面面，目的是激发市场活力和社会创造力，建设现代政府。
“放”并不意味着“不管”。在“放”的基础上，“管”应有所变革和创新，既要考虑社会经济大背景、科学技术新进展，也需要遵循行业发展的基本规律。
教育“放管服”改革最终是为了解决人民群众关注的教育问题，因此，在中央教育部门简政放权的同时，中央和各级地方政府应树立现代教育治理的理念，尊重教育市场需求和教育发展的一般规律，通过自我改革 “管办评”分离等积极措施，扩大社会参与教育治理的数量和质量，从而释放教育市场活力和社会创造力，推进各级教育部门现代化转型。
（三）优化供给：提供满意服务
“服”即优化服务，提升供给。是指政府转变职能，减少政府对市场主体的行政审批等干预行为，提 升政府供给的质量和创新。“服”的核心是政府通过树立现代治理理念、构建有效治理机制和体制，全面提升治理服务能力，不断优化服务供给水平。“服”既是改革举措，也是改革目标，目的是建设人民满意的服务型政府。
“服”紧承“管”，在“放”与“管”全面深刻变化基础上，“服”是带有价值目标指向的动态过程。在“供给侧改革”的背景下，生产要素的配置结构最优化是“放”与“管”的价值取向，而提供人民满意的产出则是“服”的价值追求。
教育“放管服”改革以提供人民满意的教育服务为最终目的，建设人民满意的服务型教育政府是教育行政管理部门改革的终极目标。
整体而言，教育“放管服”改革中的“放、管、服”是“三位一体”“层层递进”的辩证统一关系，各个环节和要素都相互关联、不可分割。
二、教育“放管服”改革的价值
（一）依法治教：彰显教育法治
2014年，教育部针对项目评审、教育评估等行政审批事项出台了相关意见，制订了目录清单（行政许可11项、非行政许可审批13项），且每一项权力均附有相应的法律法规依据。2015年，教育部印发了《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》，提出要建立“政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制”，依法深入推进教育“管办评”分离。2016年至2017年，教育部进一步明确了“放管服”改革目标，下放了全国大学生竞赛评审权、高校教授评审权审批等权力。
不难发现，凡没有法律法规依据或法律法规依据不充分的权力，教育部均将其下放到地方政府和学校——教育“放管服”改革从一开始就按照“责任清单”的样板严格打造，彰显出中央政府尤其是教育部门依法改革、依法治教的决心。
（二）绿色发展：改进教育生态
在党的十八大“四个全面布局”和“五大发展理念”战略背景下，教育内外部生态健康、科学、可持续，即绿色发展是“十三五”时期及未来几十年中国教育发展的战略面向。
教育“放管服”改革是优化教育内外部生态、保障教育绿色发展的关键举措。教育“放管服”改革的实施有助于规范审批事项、简化流程，有助于明确政府职责、减少推语，有助于理因政府各职能部门的教育事权与财权、调适匹配，有助于营造便捷高效、公正有序的服务氛围，实现教育内外部关系和制度的优化，最终形成教育绿色发展的健康生态。
（三）走向善治：厘清主体定位
国家教育治理现代化要求参与治理的各主体要厘清各自定位，尤其是传统上处于集权地位的政府。“大政府，与“小社会”关系已不能适应当前国家社会经济和教育发展的大局；当下，政府简政放权、厘清定位显得尤为迫切和重要。
俞可平（2016年）在其著作《走向善治》中指出，国家治理现代化是继工业、农业、科技和国防“四个现代化”之后的第五个现代化，是最深刻的社会进步。从世界现代化的历史经验看，从“官员的权力本位”走向“公民的权力本位”是其内容上的表征，“善治，是其价值追求，实现公共利益最大化是改革目的。周洪宇、付卫东、张炜（2017年）进一步指出，教育“放管服”改革是深化教育行政管理体制改革、转变政府职能的必由之路，其根本目的是通过政府、行政管理体制改革带动教育治理现代化，其价值追求是通过厘清政府主体定位走向教育“善治”。这是实现教育“民本位”的历史选择。
三、教育“放管服”改革的实质
从制度经济学理论视角来分析，教育“放管服”改革的实质是突破“诺斯悖论”“实现“中间扩散型”教育制度变迁、制度优化的关键步骤。
汪波（2008年）、赵映川（2008年）、张衡（2009年）等教育学者借鉴“中间扩散型”制度变迁理论分别探讨了中央与地方政府的关系、高等教育独立学院、本科职业教育发展的解困路径。这些学者认为，当微观主体的“需求诱致型”制度变迁面临进入制度创新壁垒障碍时，引导者采用“中间扩散型”的方式，在处于中间层次的地方政府、教育机构身上寻找突破口，使之成为沟通权力中心制度供给意愿与微观个体制度创新需求的中介环节，就有可能突破壁垒障碍，进入壁垒内部，从而使得权力中心的垄断租金最大化与保护有效率的产权结构之间达成一致，最终破解“诺斯悖论”并实现制度创新。
现实中，突破“诺斯悖论”、实现“中间扩散型”教育制度变迁的关键是权力中心制度供给改革。上述制度变迁理论有一个前提条件，即处于中间层次的地方政府、教育机构具有一定的实力，而权力中心则需要对它们实行放权分权——只有这样，拥有加大资源配置权的地方政府、教育机构才能引起教育领域谈判力量的变化，才会导致重建新的教育及其相关合约，实现制度创新与优化——教育“放管服”改革正是这条路径上的关键举措。
随着教育“放管服”改革的深入，地方政府、教育机构将真正承担起承上启下的作用，教育领域“自下而上”的“微创新”“微改革”将会更加便捷高效，整个教育制度和教育发展也将会更有活力。
Delegation of pomer and optimization of government service in Chinese education
ZHANG Wei
Abstract:
The education reform stodelegate power and optimize government services in Chinese education have been going on, which will help topromote legalization and modernization of education administration. The obectives are decentralization of power in favor of people, administering education according to law, green development and optimized governance. The essence of the reform is to realize intermediate diffusion in Chinese education system.
Key words:
delegation of power and optimization of government service; education; implication; value
作者简介：张炜（1981），男 湖北武汉人，湖北第二师范学院副教授，湖北教师教育研究中心执行主任，长江教育研究院《中国教育指数》编辑部主任，主要从事教育经济与管理、教师教育研究。
