周洪宇 | 加大制度创新力度,为加快教育现代化提供坚固保障



周洪宇:中国教育学会副会长、长江教育研究院院长、湖北省人大常委会副主任

 

  十二五”期间,我国教育事业实现跨越式发展,总体发展水平进入世界中上行列,但义务教育发展不够均衡,高中教育发展不够普及,高等教育与需求脱节的情况有待改革;教育改革全面推进,一些领域取得重点突破,但民间和基层改革的活力有待激发,教育创新能力有待提升;保障水平明显增强,但教师队伍整体素质有待提高,教育投入稳定增长的长效机制有待建立,依法治教有待完善。

  习近平总书记指出:“教育的基础性、先导性、全局性地位和作用更加突显。‘两个一百年’奋斗目标的实现,中华民族伟大复兴的实现,归根到底靠人才、靠教育。”教育的基础性、先导性、全局性地位和作用,使得我们需要“跳出教育来看教育”。而“跳出教育来看教育”的关键点在于创新教育发展改革的保障机制,特别是事关全局的宏观教育制度,需要协调国务院各部委统筹推进制度创新,真正发挥“以教育现代化支撑国家现代化”的作用。

  一、建立稳定的教育投入增长机制,完善教育经费保障机制。

  1.我国教育投入和增长机制难以满足日益增长的办学需要。近年来,我国教育投入获得了较快增长,2012年起实现了财政性教育经费占GDP4%的目标,为教育事业发展提供了坚实的保障。但从经济社会发展形势要求和教育改革发展实际来看,我国教育投入的稳定增长机制尚待建立,主要表现在:义务教育经费保障机制有待进一步完善,部分地方教育投入缺乏长效机制做保障,“三个增长”和“两个提高”未落实的情况还大量存在,农村中小学生均公用经费标准偏低,难以满足日益增长的办学需要;部分地区公用经费政策执行不到位、不规范,公用经费被挤占、挪用来支付聘请代课教师和食堂从业人员等现象依然存在;农村中小学教师待遇普遍不高,津补贴不到位的现象时有发生,直接影响他们工作积极性,等等。

  2.与世界发达国家和部分发展中国家比较,我国教育投入仍然偏低。从世界发达国家和发展中国家公共财政支出占GDP的比例来看,不仅普遍高于4%,且有进一步提高的趋势。主要市场经济国家公共教育支出占GDP比例年均大体在4%-6%之间。根据世界银行的统计数据,澳大利亚、加拿大、法国、日本、英国等高收入国家公共教育支出占GDP的均值为4.8%,而哥伦比亚、古巴、约旦、秘鲁、泰国和突尼斯等中等收入国家公共教育经费支出占GDP的比值为5.6%。教育经费支出占财政经费支出的国际水平是20%。而我国一些省份还在10%徘徊。目前我国财政教育经费和国家公共财政投入的平均水平相比,投入仍然偏低。

  3.义务教育是全国性公共产品,财权和事权应该统一。如同国防、外交一样,义务教育也是全国性公共产品,而全国性公共产品理论上应由中央财政承担。但是,目前我国义务教育教师的工资发放仍沿袭“以县为主”的财政体制,由于多数县级政府,特别是中西部地区的县级政府财力薄弱,入不敷出,基本上成为“吃饭财政”。在这些地方,教师正常工资的发放让地方财政捉襟见肘,农村中小学教师待遇普遍不高是很自然的事情。根据十八届三中全会关于深化财税体制改革、建立现代财政制度的要求,应重新调整和划分中央财政在义务教育方面的支出和事权关系,义务教育的财政应该逐步分类上交由中央财政负责,财权和事务责任应该统一。

  为此,我们可以建立稳定的教育投入增长机制。

  1.国家持续加大对教育的投入,国家财政性教育经费占GDP的比例逐步达到4.5%;鼓励社会民间教育投入,使之达到2.5%左右,两者相加达到7%及以上水平。而且,国家应该明确规定教育财政支出维持在地方财政支出的15-20%,并将其明确写入《教育法》。

  2. 重新调整和划分中央财政在义务教育方面的支出和事权关系,义务教育的财政上交由中央财政负责,逐步建立政府间财权事权和支出责任相统一的义务教育投入机制,在实施步骤上,按保工资、保生均、保运转、保无危房等几步走的策略来分步实现,即先由中央财政承担义务教育阶段公立学校教师的工资,津贴等由地方财政足额发放,再由中央财政承担生均经费和学校运转费等,尽快明确其任务书、时间表和路线图。

  3. 保证教育投入法定的“三个增长”和“两个提高”。

  依据《教育法》,应保证教育投入做到“三个增长”和“两个提高”,即“三个增长”,即教育财政拨款增长明显高于财政性经常性收入增长;在校生学生人数平均的教育费用逐步增长;教师工资和学生人均公用经费逐步增长。“两个提高”,即国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高,各级财政支出总额中教育经费所占比例随着国民经济的发展逐步提高。

  二、建立公立中小学教师教育公务员制度, 完善教师队伍保障机制。

  1.教育大计,教师为本。有一流的教师,才有一流的教育,才能培养出一流的人才。要提高教育现代化水平,关键要把加强教师队伍建设摆在教育工作全局的突出位置,坚持教育人事制度创新,造就一支师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的高素质专业化教师队伍。

  2.我国中小学教师的政治、经济、社会地位不高和待遇偏低问题长期存在。中小学教师责任重且工作量大,工资待遇偏低,政治、经济、社会地位不高,中小学教师职业缺乏吸引力,优秀教师不愿当教师;城乡之间、学校之间师资力量发展不平衡。最优秀的学生不愿意报考师范院校、最有才华的大学毕业生不愿意当中小学教师。近年来,国家高度重视教师队伍尤其是中小学教师队伍建设,如《国家教育事业“十二五规划”》提出了加强师德建设、提高教师业务水平、提高教师待遇和健全教师管理制度等措施,2015年开始实施《乡村教师支持计划》,《国家教育事业“十二五规划”》则进一步提出加强师德师风建设、提升教师能力素质、吸引一流人才从教和优化教师资源配置等措施,但目前效果尚不明显。

  3.教育公务员制度是提高教师政治、经济、社会地位和待遇的根本途径,有国际经验可资借鉴。世界各国义务教育阶段教师的法律地位大致可分为三种类型:一是公务员或教育公务员。法国、德国、日本、韩国等国家,一般将教师定位为公务员或教育公务员。具有公务身份的教师,往往具有相当高的职业保障,也必须终身从教。二是公务雇员。美国、英国、加拿大、澳大利亚等国,一般都将义务教育阶段教师定位在公务雇员。教师由教育行政部门任用,并与之签订雇佣合同。三是雇员。欧洲有部分国家将公立中小学教师直接定位在雇员,由校长雇佣,但由政府直接支付工资。

  4.教育公务员制度为今后教师定期流动提供了法律依据,有助于优质学校与薄弱学校之间师资资源的双向互动,也有助解决当前屡禁不止的”学区房”、”择校热”等问题,推动义务教育均衡优质发展,促进教育公平。

  为此,我们可以建立公立中小学教师教育公务员制度。具体而言:

  1.明确公立中小学教师职业的法律属性和管理方式。

  公立中小学教师既是专业人员,又是公务人员,承担着将公共知识和国家意识形态传授到中小学生头脑中去的重要任务。专业性和公务性是公立中小学教师职业所具有的双重特性,这是它与医生、工程师、律师等专业人员不同的地方。为了保证义务教育的公共和公务性质,由政府聘任公立中小学教师作为教育公务员,建立教育公务员制度。同时,也要明确,教育公务员与一般公务员还是有明显区别的,有其专业属性和特点,要保障他们继续享有原有的寒、暑假,享有进修提高的机会,并参加专业职称考试和评聘,不能完全将公立中小学教师当成一般的公务员来管理,完全使用行政手段,对教师也搞行政本位,要防止行政本位对教师专业化带来的不良影响。

  2.修改《教师法》或对《公务员法》做出补充规定。

  从法律上明确,将取得教师资格证书并获得教师职位的公办普通学校中小学教师的身份确认为教育公务员,纳入独立的教育公务员管理系统中,依法对其实施规范监督,使其享有与公务身份相应的权利和义务。从法律上保证中小学教师的工资待遇与公务员一致,提高教师职业的吸引力及其社会地位,进而提高中小学教师专业水平。

  3.明确教育公务员制度实施的时间表和路线图。

  国家在“十三五”时期前期启动教育公务员制度试点工作,“十三五”中后期正式建立教育公务员制度。

  4.建立健全国家教师荣誉制度。

  名称可包括“中国国家年度教师奖”、“中国教师国家成就奖”等。国家教师荣誉称号应由国务院颁授,报批全国人民代表大会及其常委会,并在国家荣誉表彰法令中进行明确,或在《教师法》中予以补充。颁授应在人民大会堂举办隆重的颁奖仪式。兼具物质奖励和精神奖励,突出精神奖励。在精神奖励方面,为每位获奖者颁发特制的奖章证书,并邀请其担任年度国家教育形象大使,有计划地宣达国家教育意识。

  三、实施重大教育立法由全国人大常委会及其专委会主导制,加快推进教育立法工作,完善教育法治保障机制。

  1.当前的教育法律法规难以满足实现教育治理体系和治理能力现代化的需要。现有教育立法无法完全覆盖和满足教育需求。已有的7部教育单行法仅实质涉及研究生教育、高等教育、义务教育、民办教育、职业教育、教师和语言文字工作,无法完全覆盖教育领域的方方面面,与人民群众实际需要严重不适应,也与发达国家教育立法覆盖广泛的现状相距甚远。

  2.教育立法僵局难以打破。利益相关者不愿主动放弃既得利益或增加治理成本,而教育立法过程中全国人大常委会及其专委会主导作用的实际缺位使得教育立法僵局难以打破。“十二五”期间的“六修五立”工作远未完成,而“十三五”期间新的教育立法工作又有待突破。

  3.教育法治不能指望单靠教育部门解决所有问题。教育是涉及全社会多领域相关因素的整体事业,教育内部行政问责不硬气与教育外部社会追责不健全共同导致了了问题的产生。中国教育法治不能指望单靠教育部门解决所有问题。中国教育法治的落实归根到底需要整个社会共同关注、大力支持和专门保障,国务院相关部委和地方政府应当大力支持依法执教、依法治校。

  4.新的《立法法》再次明确了全国人大常委会及其专委会对立法的主导权,规定凡重大立法可以由全国人大常委会及其专委会抓在手上,主导立法。

  为此,我们可以实施重大教育立法由全国人大常委会及其专委会主导制,加快推进教育立法工作。具体而言:

  1.实施重大教育立法由全国人大常委会及其专委会主导制。

  明确全国人大及其常委会在重要教育立法方面的主导地位及其统筹、协调作用;面对教育立法难的现状,出台教育立法的标准和程序;建立健全教育立法相关部门的定期磋商机制。

  2.加快推进教育立法工作。

  近期应重点考虑制定《学校法》《教育考试法》《校园安全法(或条例)》《学前教育法》等法律法规,加快修订《教师法》《职业教育法》和《学位条例》。

  3.创新教育督导制度,强化省、市两级政府多部门的教育督政机制。国务院相关部门、地方政府应统筹安排、配套出台支持保障教育法律法规的有效措施,营造教育法治良好氛围。

  4.通过教育与执法、司法部门的联动,建立和落实教育内部问责制,健全和强化教育外部追责制。

 

  (此文根据周洪宇在2018年南京长江教育论坛上的演讲整理)

  来源:2018南京长江教育论坛